Revista de la Educación Superior

Diversos actores políticos y educativos han expresado la necesidad de revisar y, en su caso adecuar, el marco jurídico aplicable a la educación superior ante los acelerados procesos de transformación que se han venido efectuando en los años recientes.

La ANUIES , como quedó asentado en el documento “La educación superior en el siglo xxi ”, ha señalado la necesidad de contar con un nuevo marco normativo de la educación superior que tome en cuenta principios como el fortalecimiento de la autonomía de las universidades; la rendición de cuentas a la sociedad de sus acciones y resultados la nueva realidad de la práctica de las profesiones; un marco para las relaciones laborales congruente con la naturaleza académica de las universidades que, salvaguardando los derechos de los trabajadores, permita impulsar su desarrollo; el establecimiento de mecanismos nacionales y estatales de planeación y coordinación, efectivos y flexibles, con una amplia participación de las comunidades universitarias; el reconocimiento de un esquema de evaluación y acreditación de programas académicos, y la regulación de la educación superior particular.

Por su parte, el Programa Nacional de Educación 2001-2006 , dentro del objetivo estratégico de integración, coordinación y gestión del sistema de educación superior, estableció el objetivo específico de promover la formulación de nuevos marcos normativos de la educación superior, para lo cual se planteó promover la elaboración de iniciativas de ley en la materia.

El Consejo Editorial de la Revista de la Educación Superior consideró importante elaborar un número temático de la Revista sobre el marco jurídico de la educación superior, que incluyera ensayos críticos para propiciar el debate a futuro sobre este tema y contribuir, con ideas novedosas, al análisis que deberá darse al interior de las instituciones de educación superior del país y en el seno de la sociedad mexicana. Para integrar dicho número, se invitó a distintos especialistas en el tema, habiéndose obtenido la respuesta de seis de ellos, cuyos textos conforman la sección.

Carlos Pallán Figueroa, en su ensayo “La larga (y a veces poco fructífera) marcha de la autonomía universitaria en México”, hace un recorrido de la trayectoria que ha tenido la autonomía de la universidad mexicana en el contexto latinoamericano, a partir de la afirmación de que en nuestra región la modalidad de distribución de la autoridad ha sido distinta de la existente en otras regiones (de acuerdo con la ya clásica tipología de modelos de coordinación establecida por Burton Clark: el europeo, el británico, el norteamericano y el japonés). Ello, sostiene, se ha debido al origen histórico de la organización universitaria y al alto grado de autonomía que se ha tenido en nuestras univer universidades públicas. Pallán repasa el papel que ha desempeñado la anuies en el sistema de educación superior, la reforma al Artículo 3º Constitucional de 1980 y distintas innovaciones del sistema en los últimos decenios que inciden en la autonomía, para finalmente señalar sus perspectivas y algunas reformas necesarias para contar con una legislación que tenga las características de integridad y coordinación.

El ensayo de Ángel Díaz Barriga se refiere también a la autonomía universitaria. Luego de identificar los elementos sustantivos del movimiento de 1918 de Córdoba, Argentina, algunos hechos históricos de la autonomía universitaria en México y sus rasgos contrastantes con otros sistemas no autónomos, se pregunta si tiene futuro este régimen jurídico en el contexto actual de la educación superior mexicana, aludiendo a la necesidad de una regulación más clara sobre sus alcances y límites.

El texto de Yolanda Legorreta, “Un estudio de política legislativa sobre la necesidad de una Ley de Educación Superior”, constituye un trabajo integral sobre la matera, que se realiza desde la perspectiva del análisis jurídico. Se analiza la diversidad de ordenamientos que regulan a las instituciones de educación superior y su naturaleza jurídica; las reformas constitucionales y las realizadas a las leyes Federal del Trabajo, para la Coordinación de la Educación Superior; General de Educación y Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal. De la revisión que realiza, la autora concluye que la fragmentación de la actual legislación en materia de educación superior impide contar con una regulación única, por lo que propone revisar la conveniencia de actualizar, modificar o abrogar, en cada caso, los ordenamientos existentes. El estudio establece distintos escenarios de solución con sus posibles impactos.

Guillermo Jiménez aborda dos aspectos de actualidad: los nuevos esquemas de transparencia y rendición de cuentas de las universidades, y los analiza a la luz de sus relaciones con la autonomía universitaria. Formula la propuesta de una Ley de Autonomía para Universidades y un nuevo esquema de rendición de cu entas, para precisar las relaciones Universidad-Estado y clarificar los alcances y fronteras de la autonomía. Adicionalmente, revisa las implicaciones para las universidades de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y presenta la propuesta que se viene desarrollando en el seno de la Asociación M exicana de Órganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educación Superior ( amocvies ) para definir los mecanismos y procedimientos para la fiscalización de las universidades, y para crear una normativa unificada que les permita realizar acciones de transparencia y acceso a la información.

Agustín Pérez Carrillo revisa el tema de la jubilación de los profesores en las universidades públicas, tomando como base información de la Universidad Autónoma Metropolitana para el análisis de los ingresos del personal académico. Su propósito es demostrar las condiciones poco favorables para el retiro de este personal una vez que han llegado a su edad de jubilación, y propone distintas medidas y opciones para lograr un retiro digno de los profesores y un mejoramiento de las condiciones académicas de las universidades.

Por último, Ernesto Villanueva presenta el contexto en el que se aprobó, en 1995, la Ley de Educación Superior ( les ) en Argentina y los efectos de su aplicación para la articulación y regulación del sistema. El cuerpo del texto lo compone la descripción de los procesos para la evaluación y la acreditación que establece la Ley, a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria ( coneau ) de la cual el autor es su presidente. Revisa en detalle la composición de la Comisión, los procesos de autoevaluación y de evaluación externa; la acreditación de carreras e instituciones y la relación de estos procesos con la autonomía y el gobierno universitario.

Estos textos contribuirán a la discusión sobre un aspecto sin duda relevante para nuestro sistema de educación superior. En efecto, ante las transformaciones de las últimas dos décadas, el surgimiento de nuevas modalidades de instituciones y ofertas educativas que han llevado a la diversificación creciente de un sistema en expansión, los nuevos fenómenos de internacionalización y transnacionalización educativa y los objetivos asociados a la consolidación académica de las instituciones, los ensayos presentados en esta sección aportan pistas para responder diversas preguntas: ¿Es jurídica la solución de los problemas de la educación superior? ¿Qué lagunas e inconsistencias se detectan? ¿Se requiere de otro marco legal? ¿Cuáles son las orientaciones, en su caso, que deberían tomarse en consideración para las modificaciones necesarias? ¿Qué instrumentos jurídicos específicos requerirían reformarse? ¿Es necesario regular la oferta educativa emergente como es la educación virtual y a distancia, y la oferta de instituciones extranjeras? ¿Sería necesario contar con una Ley General de Educación Superior? ¿Cómo articular la exigencia de la rendición de cuentas, las auditorías, el acceso público a la información y las políticas de financiamiento público con la autonomía de las universidades? ¿Se requieren cambios en la legislación laboral al interior de las universidades públicas?

Se puede afirmar que la educación superior en México está regulada por dos tipos de mecanismos: los de carácter jurídico y los de carácter operativo. Los primeros se refieren a las normas legales que son aplicables en los distintos ámbitos y niveles de este tipo educativo; los segundos son aquellos que se han diseñado de manera pactada entre el gobierno y las universidades para regular su desarrollo con base en procesos de planeación, evaluación y financiamiento competitivo.

Entre los componentes del marco jurídico, integrado por distintos ordenamientos que diversos analistas los consideran rebasados por la regulación pactada o por las nuevas configuraciones institucionales, se pueden mencionar la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, la fracción vii del Artículo 3° Constitucional y la Ley Federal del Trabajo.

La Ley para la Coordinación de la Educación Superior data de 1978 y como se indica en su artículo primero, tiene por objeto establecer bases para la distribución de la función educativa de tipo superior entre la federación, los estados y los municipios, así como prever las aportaciones económicas correspondiente, a fin de coadyuvar al desarrollo y coordinación de la educación superior. Cabe señalar que no constituye, en sentido riguroso, una ley de educación superior, por dejar fuera de su ámbito diversos aspectos de su regulación. Algunos hechos a tomar en cuenta en el análisis de esta Ley son los siguientes:

• La gran mayoría de las universidades públicas son autónomas; en el lapso de la última década obtuvieron su autonomía las que aún no la tenían, pero este estatuto jurídico se ha redefinido por las políticas aplicadas por el gobierno federal y los instrumentos de financiamiento extraordinario.

• Las tres universidades federales tienen un trato distinto al resto de las instituciones y no existe un marco nacional para una articulación más efectiva y horizontal con sus pares del interior del país.

• La educación superior que imparten los particulares está insuficientemente regulada en los ámbitos federal, estatal e institucional, si bien la Ley hace referencia al Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios ( rvoe ) otorgado por las autoridades educativas o por los organismos descentralizados (que incorporan estudios de ies particulares).

• Actualmente se cuenta con un sistema de educación tecnológica doble, uno centralizado y otro descentralizados, sistema descoordinado del sistema de universidades públicas, con sus propias políticas, programas y mecanismos de financiamiento público (la Ley estableció el cosnet como organismo de consulta de la sep y de los gobiernos de los estados).

• La educación normal imparte estudios de tipo superior, pero no guarda relación alguna con el resto del sistema; la Ley creó el conacen como órgano de consulta y coordinación, pero la descentralización de la educación normal a partir de 1992 introdujo cambios en esta coordinación.

• En años recientes han surgido instituciones públicas con nuevos perfiles, como son las universidades tecnológicas, las universidades politécnicas y más recientemente las universidades multiculturales. El concepto de redes universitarias se está extendiendo en distintos estados del país a partir de la universidad pública del estado o con la creación de nuevas universidades con presencia microrregional.

De los tres niveles de gobierno, el federal y el estatal son los que intervienen en la acción educativa en el nivel superior; la acción de los municipios es prácticamente inexistente. Sin embargo, una nueva realidad es la existencia de nuevos actores sociales y políticos que operan como grupos organizados de opinión o como sujetos de decisión: los congresos federal y locales, los partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de universidades y sindicales, asociaciones académicas, científicas y gremiales. Entre estos actores tenemos asociaciones no gubernamentales que forman parte de los mecanismos emergentes de regulación: los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior ( ciees , sin personalidad jurídica propia); el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. ( copaes ), los consejos de acreditación por especialidades, también asociaciones civiles, reconocidos por el copaes , y el Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior, A.C. ( ceneval ).

Estos organismos, impulsados y reconocidos por las ies y por el gobierno federal, han adquirido un papel de primera importancia en el desarrollo contemporáneo del sistema educativo superior del país. Sin embargo, el marco jurídico no contempla de manera específica la evaluación y la acreditación de los programas académicos que imparten las instituciones educativas, por lo que las acciones en curso son resultado de consensos logrados entre las ellas y el gobierno.

En materia de coordinación, cuando esta ley entró en vigor, se acababa de aprobar el Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior ( sinappes ), con sus instancias de planeación en los ámbitos nacional ( conpes ), estatal ( coepes ), regional ( corpes ) e institucional ( uip ). A más de dos décadas de distancia este sistema ha sido rebasado por la realidad; las funciones que compete a los distintos órdenes de gobierno requieren ser revisadas a la luz de las transformaciones recientes del panorama de la educación superior y de las instituciones. Hasta ahora la tarea de planeación en los distintos ámb itos ha sido resultado de la buena voluntad de actores coyunturales.

Una carencia significativa de la Ley es la inexistencia de mecanismos normativos que permitan la conformación de efectivos sistemas estatales de educación superior y un sistema nacional de educación superior en el cual se de la movilidad de estudiantes y de personal académico. La movilidad es hoy pieza clave de la política educativa de otros países, como es el caso de los miembros de la Comunidad Europea, y lo será cada vez en el futuro. Para ello, se requiere de la equivalencia de títulos y grados y del reconocimiento mutuo. En México nos enfrentamos a la normativa de las instituciones que no propicia esta movilidad.

Otro ordenamiento que ha sido objeto de cuestionamiento es la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, que data de 1945. Las iniciativas de reforma trabajadas en la década pasada no prosperaron, por lo que la práctica de las profesiones y la firma de tratados comerciales con otros países (particularmente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte) ha rebasado esta ley, si bien se dieron algunas reformas parciales en esta Ley en años anteriores.

En el marco de la legislación actual, la expedición de la cédula profesional representa la culminación de los estudios de tipo superior, principalmente en el nivel licenciatura. La certificación del Estado para el ejercicio profesional es un trámite de carácter meramente administrativo, sin que existan elementos para vigilar que la calidad de los estudios avalados por el documento legal sea la adecuada. Como se establece en el Artículo 3° de la Ley, toda persona a quien legalmente se le haya expedido título profesional o grado académico equivalente, podrán obtener cédula de ejercicio con efectos de patente, previo registro de dicho título o grado. La actual Ley no toma en cuenta la superación periódica y la actualización del profesional estableciendo los medios legales para la certificación de los profesionales, ya que la adopción de evaluaciones con fines de certificación recientemente cobran vigencia (el área médica es la que tiene más tradición). La certificación profesional que es practicada por organismos gremiales tiene un carácter social y no jurídico, salvo para el ejercicio de ciertas actividades profesionales que están normadas por ley. Por otra parte, la evolución de la práctica de las profesiones ha superado esta legislación y la descentralización de la vida del país lleva a revisar los convenios celebrados entre la federación y los estados en materia de reconocimiento de las patentes para el ejercicio profesionales.

Las universidades e instituciones autónomas por ley, enfrentan problemas específicos. Es notoria la falta de adecuación del Artículo 3° Constitucional, fracción vii , con la realidad que viven las universidades. En 1980 se elevó a rango constitucional la autonomía universitaria, pero nunca se emitió la Ley Reglamentaria de dicha fracción, por lo que su aplicación es resultado de la discrecionalidad política de los distintos actores relacionados con la educación superior. Las universidades requieren garantías jurídicas para definir con autonomía sus planes de desarrollo. No basta lo señalado en la fracción vii , que es práctica vigente en las instituciones a las que la ley les otorga autonomía (libertad de cátedra e investigación, para definir planes y programas de estudio, para determinar los mecanismos de ingreso y permanencia de su personal académico y para administrar su patrimonio); se requiere precisar el ámbito de la autonomía y su relación con procesos que han tenido impulso en años recientes, como son la rendición de cuentas a los diversos poderes y a la sociedad. En este tema es necesario dilucidar jurídicamente, entre otros, cuatro aspectos: los procedimientos bajo los cuales las universidades autónomas por ley deben ser auditadas por la Auditoría Superior de la Federación; el tema de la seguridad en el campus universitario y la intervención de la fuerza pública; la vinculación de las políticas financieras federales con la autonomía de las universidades, y la rendición pública de cuentas por medio de la evaluación de los resultados.

El cuarto ámbito en el que algunos de los ensayos que aquí se presentan observan insuficiencias jurídicas es el referente a las relaciones laborales en las universidades autónomas. Existen varios señalamientos de traslapes y tensiones entre la legislación laboral y la naturaleza académica de las universidades. Las relaciones laborales están ubicadas en el Apartado “A” de la Ley Federal del Trabajo, y aunque se incluye la parte relativa al trabajo especial de las universidades, prevalecen normas generales de ambigua interpretación; asimismo, en la práctica no existe un claro deslinde entre los aspectos académicos y los laborales. Si bien los sindicatos universitario actualmente no tienen la presencia y la fuerza que llegaron a tener en los años setenta y ochenta, continúan con una fuerza variable al interior de las instituciones. La postura sindical predominante ha sido reactiva ante las nuevas configuraciones institucionales y muchos de los cambios se han visto frenados precisamente por una política sindical construida en la fase de la expansión sin regulación de la educación superior.

Los textos que se presentan en esta sección son una aportación a la discusión sobre estos y otros aspectos de la legislación de la educación superior, tema que muy probablemente, en el futuro próximo, ocupará un lugar predominante de la agenda relativa a este nivel de estudios.

Autonomía universitaria. Orígenes y futuroen la realidad mexicana

Resumen

Por sus particularidades históricas, la autonomía era vista por sus comunidades universitarias como una conquista con la cual se distinguían de otras instituciones sociales, al mismo tiempo que esa característica era la que había impulsado su desarrollo institucional. Sin embargo, como tema de agenda, la autonomía universitaria en la actualidad no tiene la misma importancia que en el pasado; los estudios sobre educación superior se centran en otros aspectos tratados como “operativos”, tales como diversificación curricular de los planes de estudio; evaluación de estudiantes y docentes; competencia y eficiencia en la formación profesional, por mencionar algunos. Desde esa perspectiva, actualmente se considera a la autonomía como uno de los problemas que originan las mayores dificultades para modernizar a la educación superior mexicana. Se aborda su futuro en la medida que se le pueda interpretar su significado ligado a los nuevos paradigmas del desarrollo.

Due to particular historical reasons, autonomy is considered as an outstanding achievement by university communities, making the difference between them and other social institutions while fostering institutional development. University autonomy, however, is not a relevant issue in the agenda today as it did yesterday; studies dealing with higher education focus on other “operating” issues, namely curriculum diversification, student and scholars' evaluation, competence and teaching efficiency. From this perspective, autonomy is now considered as one of the root problems hindering modernization in Mexican higher education. The future of autonomy is considered while interpreting its meaning linked to new paradigms of development.

La Autonomía forma parte de lo que se considera la esencia de la Universidad. No se puede concebir a la misma sin una visión de autonomía. Esto la convierte como una institución distinta a todas las instituciones sociales, incluso distinta a las instituciones educativas. Los universitarios se sienten orgullosos de su autonomía. Esta aparece como una conquista lograda como consecuencia de lograr una relación diferente con el estado y con la sociedad.

Sin embargo debemos reconocer que no es el tema central del debate actual sobre la educación superior, la actual agenda de la educación superior se encuentra signado por temas como diversificación del sistema, que busca destacar un conjunto de universidades de primer nivel junto con instituciones de carreras superiores cortas -las universidades tecnológicas en México que ofrecen carreras de dos años-; competencia como búsqueda de mayor eficiencia que busca una formación de profesionales que puedan competir con las formaciones que se realizan en otros países; integración como reconocimiento de estudios y grados académicos; evaluación de todo el sistema desde la institución, los programas hasta los actores académicos y alumnos.

En esta exposición voy a tratar cuatro temas: Algunos orígenes de la Autonomía, para posteriormente plantear lo que aconteció en México. En tercer término, un planteamiento sobre los límites de la Autonomía para finalmente plantear algunas líneas por donde puede transitar para un futuro.

Iniciaré con un breve recordatorio de la corporación universitaria medieval, pues considero que es la única que tiene los rasgos de una autonomía plena. Al surgir la Universidad en el siglo XII, como una lucha para eliminar el control conventual sobre la enseñanza, los gremios universitarios, en ocasiones gremios de doctores y de estudiantes, se organizaban para obtener un espacio en el que pudieran desarrollar su labor académica. La universidad conservaba como límite de su conocimiento lo que Weber denominaba la era de la “razón sustantiva”, esto es, la estructura la escolástica cristiana; ello hacia que los miembros de esta corporación se reconocieran entre sí, los grados de Bolonia, Padua y París sólo los reconocían inicialmente esas instituciones; cuando en una ciudad no eran bien vistos los universitarios tomaban sus cosas (manuscritos) y se trasladaban de lugar. Las presiones que se ejercían de igual forma sobre la Monarquía, a la que se le demandaba que expidiera leyes que garantizara que los estudiantes de Bolonia no serían objeto de robo y rapiña por los comerciantes, o en procesos internos de la institución como cuando los estudiantes de Bolonia dejaron solos a los doctores hasta que éstos reconocieran sus derechos como gremio estudiantil (Tamayo, 1987) Si bien, en los términos actuales había una “autonomía” ciertamente que este concepto no era el que estructuraba a la Universidad en su nacimiento, también es cierto que la universidad medieval no es, en estricto sentido, la institución que ahora conocemos, la Universidad del Estado Nación.

Por otra parte, y ya refiriéndome a los orígenes de la autonomía en el siglo xx , podemos reconocer que ha sido el resultado de un proceso social, de movimientos estudiantiles o de universitarios, que reivindicaron el reconocimiento explícito de ellas.

Esto sucedió en el movimiento de Córdoba (Universidad Nacional de Córdoba, Argentina) en 1918. Ese movimiento tuvo varias demandas:

a) El cogobierno (resultado de ello es la participación de los estudiantes en los órganos colegiados de gobierno de las universidades: consejo universitario, consejos técnicos; así como la elección a través de llamado voto universal y directo de las autoridades universitarias);

b) El establecimiento de los principios de libertad de cátedra y libertad de investigación (otro elemento que se considera elemento consustancial a la universidad). Busca proteger a los universitarios contra autoridades civiles o religiosas que se opongan al estudio, sistematización y difusión de una teoría, escuela de pensamiento o línea de investigación -por ejemplo en este mome nto observamos una discusión ético política en relación a la investigación sobre el tema del geno ma humano- los principios de libertad de cátedra e investigación tenderían a preservar una función sustantiva de la Universidad: avanzar en el desarrollo del conocimiento.

c) Un tercer elemento es la propuesta del establecimiento de la Autonomía universitaria, como forma de gobierno al interior de la institución, pero también como forma de relación con las autoridades del gobierno local. Autonomía como una forma de relación de la universidad con el estado. En algún sentido se trataría de una Autonomía política, administrativa y docente de los universitarios

Ningún universitario tendría que ser “perseguido” por el estado en función de sus ideas, de las enseñanzas que realizase en la universidad, ni de las teorías que profesase. El estado a su vez no intervendría en las cuestiones propias de los universitarios.

El movimiento de Córdoba tendría otras demandas, como: la selección del cuerpo docente a través de concursos de oposición públicos, la duración el cargo docente por cinco años con la obligación de volver a presentar el concurso, la defensa de la democracia, la asistencia libre a clases, la necesidad de abrir varios cursos de la misma materia, la modernización de los sistemas de exámenes y la democratización de la educación a través de la educación gratuita. Darcy Ribeiro -ex rector de la Universidad de Brasilia- anota en su libro La Universidad Necesaria: “Dada la amplitud y ambiciones, este programa sigue siendo la bandera de lucha, tanto de los estudiantes, como de gran parte del profesorado latinoamericano, formado bajo su inspiración” (Ribeiro, 1982: 123).

La influencia del movimiento de Córdoba se manifestó en la realidad mexicana de manera muy temprana. Así, a inicios de los años veinte del siglo pasado un movimiento estudiantil permite la conquista de la Autonomía a la Universidad de San Luis Potosí.

Recordemos que en 1929, se iniciaba el impacto de la primer gran recesión estadounidense. En enero de ese año el VI Congreso Estudiantil discutía la necesidad de alcanzar la autonomía económica y administrativa de las escuelas oficiales del país y explícitamente se discutió la independencia de la Universidad Nacional frente al Estado. 1 El 10 de enero los estudiantes solicitaron tener voz y voto en el Consejo Universitario. En marzo los estudiantes de la Escuela Nacional Preparatoria se inconformaron porque el plan de estudios se elevó a tres años. El 16 de marzo intervino la policía en el plantel. En abril los estudiantes de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales se opusieron a la decisión de modificar el sistema de exámenes de la facultad. Los estudiantes amenazaron con una huelga que finalmente declararon el 6 de mayo. El 8 de mayo el presidente Portes Gil emite un acuerdo, con el cual “clausura a partir de esa fecha la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, mientras se opongan a los reglamentos. Si no es posible abrir la facultad en 1929, se suprimirá todo el año de 1930” (González del Rivero, Op cit. : 54). La huelga se extendió a otras escuelas. El día 13 dan un ultimátum al rector conminándolo a resolver el conflicto. Portes Gil deja saber que no cederá a presiones mientras el Consejo Universitario flexibiliza las medidas de exámenes.

El 28 de mayo se entrega un pliego petitorio a Portes Gil. Lo paradójico es que no incluye la petición de Autonomía.

• Renuncia del secretario de educación pública, del subsecretario y del rector de la universidad nacional

• Elección del nuevo rector de una terna que presente el cu , integrar al cu delegados estudiantiles con voz y voto

• Creación de un consejo de escuelas técnicas y de escuelas normales similar al Consejo Universitario

El 29 de mayo Portes Gil recibió a los representantes de los huelguistas les explicó que no había fundamentos en sus peticiones, que las escuelas técnicas de agronomía y veterinaria se incorporarían posteriormente a la universidad, que el modelo pedagógico de las secundarias era un éxito. Y los sorprendió ofreciendo la Autonomía.

El Congreso se reunió entre el 3 y 5 de junio y aprobó la Ley de Autonomía. Ante ello renunció el rector y el director de la Escuela Nacional Preparatoria ( enp ). El 10 de julio se aprobó la Ley Orgánica, se designó rector (Ignacio García Téllez), director de la Facultad de Derecho (Carlos Chico) y director de la enp (Pedro de Alba). Dos días después concluyó la huelga.

• La universidad será autónoma, sin embargo, sigue siendo nacional y por ende una institución del Estado.

• Sus fines son impartir educación superior, organizar investigación científica principalmente sobre problemas nacionales y utilizar la extensión universitaria para poner la universidad al servicio del pueblo.

• Deberá contar con fondos propios, mientras tanto recibirá subsidios del estado

• El estado debe atender la educación básica por lo que es deseable que los interesados en es paguen colegiaturas (Marsiske, 2001: 158).

• El presidente reservó el derecho de presentar terna al cu para la elección del rector, así como el derecho de veto sobre las resoluciones universitarias

• El rector debía enviar un informe anual al presidente, al Congreso y a la Cámara de Diputados

• La Universidad no tenía patrimonio propio la Cámara de Diputados le garantizaba por lo menos cuatro millones de pesos anuales

• El presidente vigilaría el manejo de los fondos de la Universidad ( Ibid : 160).

Sin embargo, el conflicto no se resolvió, el Lic. Ignacio García Téllez, así lo confió en una entrevista a Bertha Elena González del Rivero, (7 de marzo de 1983), quien cita de la misma “el rector se acercó al presidente y le expuso su punto de vista respecto de la solución del conflicto, buscando un diálogo pacífico con los líderes estudiantes. Como respuesta recibí una fría mirada de parte del presidente”. En 1993 se celebra el Primer Congreso Universitario.

El gobierno responde cambiando la Ley Orgánica de la Universidad, (octubre de 1933) ahora sería Universidad Autónoma de México (se elimina la palabra nacional, en ese momento el presidente es Abelardo Rodríguez). En vez del subsidio anual el gobierno otorgaría como aportación única la cantidad de diez millones de pesos, y en el futuro de la Universidad no recibiría más ayuda económica. Se buscaría que la universidad funcionara con los réditos que este capital produciría. Salvador Azuela expresó que se trató de matar de hambre a la institución”, Francisco Larroyo consideró “con tan callada y malévola intención se pensaba que con situación económica tan aflictiva, la universidad abdicaría de su Autonomía” (González del Rivero, Op cit.: 61).

Hacia 1938 la Universidad vuelve a recuperar la confianza del Estado, quien le vuelve a otorgar subsidio y se concede la llamada autonomía total donde el estado deja en “manos de los univers itarios la elección de sus autoridades”.

Sin embargo debemos pensar ¿Cuáles son las lecciones nos ofrece este periodo sobre la autonomía universitaria?, ¿Cuáles se pueden extraer sobre movimientos estudiantiles y sobre las difíciles relaciones Universidad-Estado o Universidad-Gobierno?

En primer término nos permite visualizar que la autonomía tiene una riqueza académica, pero que no puede tener una dimensión económico/financiera. Esto es las universidades dependen de un financiamiento externo, fundamentalmente de carácter gubernamental. En nuestro país las universidades autónomas son públicas y dependen del subsidio del Estado. En otros países pueden ser privadas (pero dependen del financiamiento que obtengan de los particulares que están detrás de su fuente de recursos económicos).

No existe autonomía política, como desvinculación de los procesos que regulan el proyecto global de nación y las reglas particulares de una sociedad específica.

L a Universidad se ve compelida a obedecer el marco global de las leyes de un país, y las formas políticas que existen al interior de una sociedad. Más aún, en ese modelo que se denomina “autonomía limitada” obliga a la universidad a través d el rector a informar, hoy se dice “rendir cuentas”, al Congreso de la Unión, a las autoridades federales y a la sociedad en su conjunto.

Está rendición de cuentas hoy se vuelve una exigencia múltiple. Las universidades tienen que cumplir con las normas de la Secretaria de Hacienda para su ejercicio presupuestal, de la Contaduría Mayor de la Cámara de Diputados. Todo ello además, se encuentra de alguna forma vinculado con el presupuesto anual que fija la misma Cámara.

En el punto de vista académico, el funcionamiento de las universidades se encuentra regulado por un conjunto de disposiciones de la sep . Desde las que emanan de la Ley de Pro fesiones, hasta las actuales exigencias de participar en procesos de acreditación de sus diversos programas. El establecimiento de sistemas de evaluación nacionales (como los programas de estímulos para los profesores de tiempo completo, o los exámenes de egreso de la licenciatura), así como los diversos programas que ha establecido la sep para impulsar la denominada Modernización de la Educación Superior en México, hoy expresados en el Programa Integral de Fortalecimiento de las Instituciones Públicas de Educación Superior.

No todos los sistemas de educación superior tienen como baluarte la Autonomía

Debemos analizar si la Autonomía universitaria es un valor de las universidades iberoamericanas (Autónoma de Madrid, Autónoma de México, etc.), pero no todos los sistemas de educación superior la considerar una condición sine qua non para la educación superior.

Más aún en la denominación de estas instituciones en América Latina observamos otras tendencias: a) las que defienden su sentido nac ional: Universidad Nacional de Bogotá, Nacion al de Córdoba; b) las que reflejan la cosmovisión central de nuestros países: Universidad Central del Ecuador, Central de Venezuela; c) las definidas por el nombre de una ciudad Universidad de Brasilia, de Buenos Aires, de la Ciudad de México, o bien, universidades que reflejan el país, Universidad de la República (Uruguay); y d) las que conservan un carácter religioso Universidad de San Carlos, San Marcos, Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Católica de Chile.

En los países sajones no encuentran esta conceptuación. Por ejemplo: en los EU encuentran la Universidad de Harvard, de Chicago, de Winsconsin, de Stanford, ninguna de ellas se define por su carácter autónomo.

Por el contrario se consideran universidades de Investigación (no todas lo son), vinculadas al sector productivo y recibiendo donativos y proyectos de investigación del estado y también del capital privado. De hecho, es una universidad, mucho más atenta que la nuestra a las señales del mercado. De alguna manera esta relación con el mundo del trabajo afecta lo académico. Por ejemplo, la definitividad (tenure) se logra mediante un concurso donde se evalúa: a) que se hayan publicado dos artículos científicos en los seis años, b) el dinero que el académico ha podido conseguir a través de proyectos que ha ofrecido (Bensimon, et al ,1996).

En Europa tampoco se encuentra ese ritual de la Autonomía: la Universidad de París, la Sorbona; o las inglesas como Oxford, Cambridge, o en Alemania (la Universidad de Berlín). Todo ello nos muestra que este no es un problema mundial.

La Autonomía en las recientes políticas de la educación superior en México

Iniciamos esta exposición reconociendo que el tema de la autonomía no se puede considerar central en el debate internacional de la educación superior. Más aún debemos reconocer que los estudios internacionales sobre el sistema de educación superior mexicano apuntan hacia considerar a la autonomía, como uno de los problemas que originan la dificultad para modernizar la educación superior en el país.

En el primer estudio externo de evaluación que solicitó el Gobierno de la República en 1990, al Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educación -organismo que en la década de los ochenta había realizado una actividad similar para el gobierno español- se reporta de esta manera la características del sistema de educación superior:

La situación se ha complicado aún más debido a tres factores: a) el papel que desempeñan en las universidades (especialmente en las más antiguas y más grandes) las poderosas alianzas de maestros, estudiantes y empleados no académicos... b) el colapso progresivo del espíritu universitario tradicional y del proceso de toma de decisiones que involucran al rector y al personal académico... c) la interpretación extrema de la autonomía, en muchas universidades, ha fragmentado la autoridad central, debilitando sustancialmente el papel del rector y de otros dirigentes y ha hecho casi imposible desarrollar un consenso universitario total en los asuntos importantes (Coombs, 1991: 45).

...el concept o de autonomía resulta exagerado y va más allá de lo razonable y, especialmente, cuando se le utiliza como refugio para proteger intereses opuestos a las tan necesarias reformas e innovaciones académicas, se puede convertir en autodestructiva... a menudo se corrompe y s e hace mal uso del concepto de autonomía universitaria al exagerar sus sentido más allá de todo límite razonable ( Ibid : 46 y 47).

En síntesis la Autonomía universitaria es objeto de críticas por los siguientes aspectos:

• No existe extraterritorialidad (aunque sea empleada para justificar una serie de violación de leyes, impedir que ingrese la policía al espacio universitario)

• Las universidades deben regirse por un marco jurídico nacional, pero también deben cumplir proyectos educativos estatales, así como responder a normas nacionales en la administración de su presupuesto.

En el contexto e historia de la educación superior mexicana es incuestionable que el futuro de la Aut onomía universitaria se encuentra ligado a que estemos en condiciones de poderla precisar. Sin embargo quizá fuera conveniente establecer con mayor claridad un conjunto de normas sobre la misma. En este rubro es muy importante analizar la Ley Orgánica de las Universidades Españolas recientemente aprobada en diciembre de 2001. Vale la pena precisar que dicha aprobación se dio con un amplio desacuerdo de los rectores de las universidades españolas, quiénes criticaron ampliamente y públicamente el proyecto por más de seis meses. La decisión del parlamento español no tomó en cuenta esta situación; de igual forma es necesario tener presente que esta ley equivale a una ley general de educación superior y no a una ley orgánica universitaria en el sentido que la conocemos en nuestro medio; asimismo, conviene tener presente que en 1998 los Ministros de Educación de la Unión Europea firmaron los Acuerdos de Bolonia, y en 2001 reunidos nuevamente en Praga acordaron establecer un sistema unificado de educación superior en la Unión para el año 2010. Este acuerdo permitirá el libre tránsito de estudiantes, y al mismo tiempo obligará al sistema a realizar profundas adecuaciones a la nueva realidad.

Sin embargo, en este contexto la Ley de 2001 no sólo formalmente reconoce la Autonomía, sino que establece una delimitación muy clara sobre la mis ma, de manera expresa: “Las universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y coordinación entre ellas” 2 . A este reconocimiento en el mismo Artículo 2°, dedica un amplio espacio para delimitar el contenido de la autonomía de tal forma que establece:

En los términos de la presente Ley, la Autonomía de las universidades comprende:

a) La elaboración de sus Estatutos y, en el caso d e las Universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento, así como de las demás normas de régimen interno.

b) La elección, designación y remoción de los correspondientes órganos de gobierno y representación.

c) La creación de estructuras específicas que actúan como soporte de la investigación y de la docencia.

d) La elaboración y aprobación de planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida.

e) La Selección, formación y promoción del personal docente e investigador y de administración y servicio así como la determinación de las condiciones en como han de desarrollar sus actividades.

f) La admisión, régimen de permanencia y verificación de conocimientos de los estudiantes.

g) La expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y títulos propios.

h) La elaboración, aprobación y gestión de sus presupuestos y la administración de sus bienes.

Cualquier otra competencia necesaria para el adecuado cumplimiento de las funciones señaladas en el Aparado 2 del Artículo 1 (Ley Orgánica de las Universidades, Artículo 2).

De esta manera se delimita un contenido que deja claro no sólo lo que es la Autonomía universitaria, sino también todo aquello que no entra en ella, fundamentalmente lo que se puede considerar como extraterritorialidad.

Bensimon , E., Neumann, A., Birnbaum, R. (1996). Promotion and tenure: community and socialization in academe , Redesigning Collegiate Leadership: Teams and Teamwork in Higher Education, Johns Hopkins University Press.

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1 Los datos de esta sección están tomados de González del Rivero, B. (1989).«volver«.
2 Ley Orgánica de las Universidades. Aprobada por el parlamento diciembre de 2001. http://www.crue.org «volver«.

Guillermo Jiménez Fernández

iAsociación Mexicana de Órganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educación Superior.

Existe un conflicto en torno de la autonomía universitaria por la interpretación del espíritu que se hace de ella; es conveniente que las instituciones involucradas se aglutinen para redefinir el concepto desde su punto de vista jurídico, plasmando su contenido en una Ley General de Autonomía Universitaria. Con ello se precisarán las relaciones entre el Estado y las instituciones de educación superior públicas, articulando a buena parte de la educación superior mexicana. Esta iniciativa reducirá conflictos, definirá alcances y fronteras en la medida que se convierta en una norma de aplicación general, evitando las fricciones políticas por su interpretación.

University autonomy has arisen conflict due to the interpretation of its true driving force. Institutions involved must come together in order to redefine the concept form a legal perspective, therefore including it in a General University Autonomy Law. With such actions, the relationship between the State and public higher education institutions would be clearly described, therefore including a significant portion of the Mexican higher education system. Moreover, this initiative would reduce conflicts, define scopes and borders while becoming a generally applied standard and preventing political friction due to interpretation.

Existe cierto consenso en afirmar que el régimen de autonomía universitaria es una característica y una conquista de las universidades latinoamericanas. La primera Autonomía se obtuvo en el continente a principios de 1918 en Córdoba, Argentina.

En nuestro país la primera Autonomía universitaria proclamada, surge en el Instituto Científico Literario, que se convirtió posteriormente en la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, sin embargo, es realmente, hasta que la Universi dad Nacional adquiere la Autonomía, que este concepto empieza a tener relevancia y a constituirse en una aspiración y meta de otras universidades e incluso de otros organismos del país.

A partir de las libertades que conlleva la Autono mía, se hace necesario crear las condiciones que permitan el desarrollo de la libertad académica y de gobierno; organización; regulación interna; administración del patrimonio; políticas de admisión de alumnos y contratación de personal. Con base en estas premisas surgen la mayoría de las leyes orgánicas de las universidades públicas autónomas en México.

Este precepto, que en la actualidad tiene rango constitucional, ha transitado por diversas interpretaciones, que en muchos momentos han constituido una distorsión del concepto, al ser utilizado para resguardar feudos internos de sindicatos, estudiantes y grupos políticos y sociales con intereses particulares. Ha sido pretexto para cubrir ineficiencias de algunas administraciones, considerándose soberanías dentro de otra soberanía. También, en aras de la Autonomía, se ha dado lugar a conceptos de extraterritorialidad absolutamente antijurídica o hacia una impunidad generadora de inseguridad dentro de las propias instituciones. Por otra parte, en diversas circunstancias, los gobiernos federal y locales se han valido de la Autonomía para desentenderse de las necesidades de las universidades y en muchos otros momentos, a través del subsidio, presionan hacia tendencias o proyectos con intereses específicos, que de alguna forma menoscaban la libertad de las instituciones.

Estas distorsiones que mucho tienen que ver con la falta de precisión del concepto, tanto en el texto constitucional como en las propias leyes orgánicas, han generado dificultades internas, pero sobre todo, desconfianza de la sociedad hacia las universidades, y frecuentemente tensión entre ellas y el gobierno.

Un ejemplo de ello es que ante el desarrollo de eventos violentos en las universidades, la falta de precisión del concepto ha traído como consecuencia que grupos con intereses particulares conviertan en rehén a las instituciones, sustentados en la autonomía generando con ello un impacto social de descrédito, tanto en el concepto como en las instituciones educativas.

Otro de los aspectos trascendentes de la falta de precisión de los alcances y límites conceptual es y jurídicos de la Autonomía, es que ha generado una diversidad de leyes orgánicas de universidades que son resultado de las interpretaciones jurídicas de sus propias comunidades y de los ór ganos legislativos estatales, escenario que dificulta la articulación de las universidades.

En relación con el manejo de los recursos públicos, en los últimos años se desencadenó un reclamo social de rendición de cuentas que alcanzó a las universidades. Dio origen a las leyes de Fiscalización Superior de la Federación y de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Estas nuevas leyes volvieron a poner en el centro del debate la autonomía universitaria, la mayoría de los abogados de las universidades coincidieron en que se veía vulnerada, especialmente por la ley de Fiscalización. Se percibió como una intromisión del Estado, en los asuntos de las instituciones educativas, que un órgano perteneciente al poder legislativo tuviera ahora la facultad de revisar el destino y aplicación de los recursos públicos en las universidades.

De estos complejos antecedentes y realidades en que se encuentran insertas las universidades, surge el interés por integrar esta propuesta de crear un marco normativo para la Autonomía universitaria, que delimite muy claramente las fronteras de este precepto de libertad, y aborde los temas de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Para que una iniciativa de ley que se presente al Congreso tenga fuerza para lograr su aprobación, es condición indispensable que desde la concepción del proyecto exista el compromiso de las instituciones de realizar un trabajo de conjunto, en el que otorguen mayor relevancia al liderazgo de la anuies , para cohesionar los esfuerzos.

La Autonomía es solo uno de los temas trascendentales de la educación superior que requiere de un nuevo marco jurídico, porque es una realidad, que ha sido rebasado por la regulación pactada y por las nuevas configuraciones institucionales. Por ello es impostergable e imprescindible generar una transformación profunda del mismo, para conformar una nueva arquitectura normativa en la que se fundamente el proyecto de educación superior que demanda y requiere el país.

Esta nueva arquitectura deberá tener como característica la capacidad de responder con flexibilidad a los vertiginosos cambios derivados de la globalización y virtualidad mundial, sin descuidar los principios básicos sociales a los que debe atender la educación superior y muy especialmente las universidades, cuyo compromiso social es mucho más amplio, al abarcar las funciones de docencia, investigación y difusión de la cultura.

El nuevo marco que se propone crear debe ser el gran artífice para articular y ordenar todo el sistema de educación superior, definiendo con toda precisión la participación de las diferentes instituciones públicas de educación superior en función de los objetivos para las que fueron creadas, privilegiando la descentralización de la educación sin perder la dirección federal.

En este sentido, sería muy importante primero redefinir los objetivos del sistema de educación superior del país, con base en los principios y objetivos nacionales, para posteriormente diseñar el andamiaje jurídico en que se sustentará, y no al revés como suele suceder. En estas acciones mucho nos podrían ilustrar experiencias como la de España, que conformó una nueva ley orgánica para sus universidades con el fin de ordenar y reestructurar su sistema universitario, para dar respuesta a los cambios derivados de la inserción de ese país en la Unión Europea.

Ley de Autonomía para universidades y nuevo esquema de rendición de cuentas. Una propuesta

Es conveniente que las universidades afiliadas a la anuies conjunten sus esfuerzos en aras de conformar una nueva concepción de autonomía, que se materialice en una normativa general reglamentaria de la fracción vii del Artículo 3° constitucional, una Ley General de Autonomía Universitaria.

La conformación en México de esta Ley representa la gran oportunidad de precisar las relaciones Universidad-Estado y puede constituir el gran instrumento de ordenación y articulación de las universidades autónomas con el sistema de educación superior del país.

La clarificación de los alcances y fronteras de la auto nomía, en una norma de aplicación general para las universidades, coadyuvará a resolver la mayoría de los problemas derivados de la falta de d efinición del concepto, reducirá los conflictos por diferencias de interpretación, y evitará que situaciones con tamiz político se escuden en la indefinición de la Autonomía.

• Definición jurídica y conceptual de Autonomía, precisando alcances y fronteras. Éste debe constituir el tema central de la ley.

• Definición de los esquemas para la articulación de las universidades autónomas con el sistema nacional de educación superior. En estos esquemas, debe quedar muy clara la participación e interacción de las universidades con los distintos niveles de gobierno: municipal, estatal y federal.

• Definición de los criterios de asignación presupuestal, estableciendo las bases para lograr que se destine un porcentaje predeterminado del pib , para las universidades.

• Vinculación entre universidades autónomas públicas y privadas, derivando un marco regulatorio para estas últimas.

• Establecimiento claro y preciso de los mecanismos de interacción con las diversas instancias y órganos del poder ejecutivo y legislativo, con los que deba existir una relación directa, precisando la forma de insertarse al proyecto rector del país, tanto en materia de educación como en las demás tareas sustantivas y adjetiv as que desarrollan las instituciones.

En este sentido, el término interactuar es relevante, porque no se trata de convertir a las universidades autónomas mexicanas, en entidades dependiente s de las secretarías de Estado u organismos públicos. que deban guiarse por las políticas temporales del gobierno federal y/o estatal en turno. Se trata, por el contrario, de crear a partir de esta ley el andamiaje jurídico y estructural que impulse la participación directa de las universidades en la definición de las grandes políticas en materia de educación, inve stigación y difusión de la cultura, creando de esta forma, una gran sinergia que impulse de manera definitiva al sistema educativo nacional.

• Precisión de temas relacionados con la docencia, investigación y difusión de la cultura que resulten generales y estratégicos para las universidades y para la cohesión del sistema universitario.

• Clarificación de los conceptos que han generado dificultades al interior de las instituciones y en su relación con el gobierno (ejemplo: en que consiste la libertad de administración d e sus recursos cuando una gran parte de los subsidios se encuentran etiquetados).

• Incorporación resignificadas en el contexto universitario, de las nuevas obligaciones derivadas de las leyes de Fiscalización Superior de la Federación y la de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (al final se plantea la propuesta concreta de este punto).

• Delimitación específica de los campos de competencia jurídica ante eventos violentos, co mo los que han enfrentado las instituciones, en los que por falta de claridad de las fronter as de la autonomía se ha generado confusión y falta de acción por parte de las instituciones y las autoridades federales o locales.

De esta nueva ley se deberán desprender en cascada modificaciones a las leyes internas de las universidades y en sus estructuras, oportunidad valiosa para replantear varias de las figuras de gobierno y regulación, haciendo ajustes en los cuer pos colegiados y promoviendo una mayor participación de la sociedad. Una propuesta en este sentido es crear un Consejo de Ciudadanos o Social, en el que estén representados los diversos sectores de la sociedad: las cámaras de la industria y el comercio, autoridades de educación del gobierno federal y/o estatal, del conacyt , del Poder Legislativo de cada una de las principales fuerzas políticas del país, etc., que funcione como ó rgano de consulta y asesoría de la universidad. Un ejemplo que se podría analizar es el caso de la Universidad Autónoma de Sinaloa.

G randes beneficios se podrían derivar de una Ley de Autonomía, que precise conceptos, delimite r esponsa bilidades y atribuciones a las universidades reconociendo y aprovechando en favor del país e l gran capital intelectual con que cuentan.

La Ley de Fiscalización Superior de la Federación y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establecen una serie de nuevas obligaciones a las universidades que ahora deben incorporarse a la normativa universitaria. Las universidades autónomas, son altamente sensibles a los requerimientos sociales. Es muy importante cuidar que no se utilicen éstas normativas y sus interpretaciones por instancias gubernamentales, legislativas o judiciales, para intervenir en las instituciones con fines políticos o de cualquier otra índole que las afecte.

Una forma de lograrlo es que las propias universidades, con base en las citadas leyes, adecuen los lineamientos relativos a la fiscalización y transparencia y los inserten en su normativa. En este caso, la p ropuesta es que los aspectos relativos a la fiscalización queden contenidos en la ley de Autonomía, por tratarse de lineamientos federales, y los relativos a la tran sparencia se incluyan en esa ley solamente en sus disposiciones generales, en tanto sus especificaciones, derivadas de las leyes locales que les atañen, se incluyan en las normativas internas, como son las leyes orgánicas de las universidades.

En este sentido, ya se han desarrollado acciones promovidas por la amocvies (Asociación M exicana de Órganos de Control y Vigilancia en Ins-tituciones de Educación Superior, que agrupa a los contralores y auditores de las universidades públicas) y apoyadas e impulsadas por la anuie s , que representan avances para lograr el doble propósito de conformar un marco específico para la fiscalización, rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información en las universidades, y construir los procedimientos y mecanismos homogéneos pa ra su aplicación en las universidades autónomas

Con relación a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la amocvies , en coordinación con la anuie s , está desarrollando una propuesta que define en términos generales los mecanismos y procedimientos para la fiscalización de las universidades y que parte de la construcción de un acuerdo entre anuie s , y la asf (Auditoria Superior de la Federación), que plantea los siguientes objetivos:

• Diseñar con base en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, un marco normativo general para fiscalizar con criterios unificados a todas las universidades, sin menoscabo de las atribuciones que la propia ley confiere a la asf , para la realización de auditorías directas

• Definir los procedimientos y mecanismos específicos para la rendición de cuentas.

• Sistematizar la rendición de cuentas a la asf , a part ir de la generación de flujos homogéneos de información financiera y de resultados que se integren a la cuenta pública nacional.

• Precisar que las revisiones directas a las universidades públicas autónomas se realicen conforme a sus normas internas, excepto en los casos en los que los recursos federales o estatales que se revisen se encuentren específicamente sujetos a normas distintas.

• Lograr q ue las revisiones de la asf se realicen en coordinación con los órganos internos de control y vigilancia de las instituciones, para evitar duplicidad de esfuerzos y recursos.

• Favorecer que los procesos de fiscalización sea n integrales, es decir, que la asf pueda revisar integralmente a las instituciones, a partir de la firma de convenios entre la Auditoría Superior y los órganos de fiscalización locales.

Para materializar el acuerdo, se propone un esquema de rendición de cuentas que parte del flujo de información financiera homogénea, similar al que se entrega al Congreso, a la asf y a la sep , que consiste en: estados financieros (auditados por despachos contables independientes) y otros informes financieros significativos que ahora se propone complementar con un estado de logros y resultados de las universidades.

Para conformar el nuevo estado de logros y resultados del periodo, resulta de la mayor importancia diseñar una metodología para el registro de los avances y resultados de las instituciones, que permita informar sistemáticamente a la sociedad en general, a los legisladores y al gobierno, sobre el trabajo cotidiano de las universidades y sobre todo de los resultados y su impacto en el país, e incluso en el mundo, para que aunados a los estados financieros y otros informes administrativo-financieros que ya se entregan a la sep , constituyan una auténtica rendición de cuentas.

Como puede resultar un proceso largo y complejo, se propone que las universidades conformen un sistema de indicadores en el que se apoye el registro de avances y logros de las mismas. La idea sería que, en tanto se define este sistema, se inicie integrando el estado de logros y resultados con la información significativa que defina cada una de las universidades, y se continue trabajando en la definición tanto de indicadores, como de la metodología de registro de avances y logros. Resulta importante reiterar que estos indicadores deben emanar de las propias instituciones y deben ser conformados con estricto rigor científico.

En el documento se plantean también los procedimientos y mecanismos, para el desarrollo de las revisiones directas y/o rubros específicos, los cuales se pretende conformar de común acuerdo con la asf .

Respecto a los despachos que auditan a las universidades, se plantea en la propuesta que formen parte de un padrón aprobado por la amocvies , con lo que se tendría un mayor control y confianza en el trabajo desempeñado por los mismos.

En relación con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se conjuntaron los esfuerzos de tres asociaciones universitarias: Asociación Nacional de Aboga dos en las Instituciones Públicas de Educación Superior ( anaipes ); Asociación Mexicana de Respo nsables de la Estandarización de la Informació n Administrativa y Financiera en las Instituciones de Educación Superior ( amereiaf ); y la amocvies , para crear una normativa genera l unificada que ha permitido a las universidades iniciar las acciones de transparencia, aún antes de la entrada en vigor de la obligación para varias de ellas.

El resultado de estos trabajos fue la integración de un documento denominado “Recomendaciones generales para el cumplimiento con la transparencia y acceso a la información en las ipes ”.

El objetivo es constituir una guía o modelo que facilite a las universidades el cumplimiento social y legal de informar de manera estandarizada y permitir el acceso a la comunidad universitaria y a la sociedad en general a la información universitaria bajo un adecuado esquema de organización y procedimientos, procurando siempre salvaguardar la autonomía universitaria.

El documento contiene una serie de recomendaciones sobre los mecanismos de control interno en el proceso de transparencia y acceso a la información, pero sobre todo incluye un modelo de acuerdo sobre transparencia, en el que se establecen los lineamientos específicos y procedimientos para atender los requerimientos de transparencia de las universidades. Este esfuerzo podría concluirse en su parte normativa cuando se incorporen, como ya se comentó, los contenidos generales del mismo en la legislación universitaria.

También se incluye en el documento, como parte de las recomendaciones para el fortalecimiento del control interno, la propuesta de un ajuste importante a la estructura funcional de las instituciones, consistente en la creación de contralorías en las instituciones que no cuentan con ésta, y la reubicación de las que existen actualmente y que dependen del rector, transfiriéndolas a órganos independientes como la Junta de Gobierno, el Consejo Universitario o el Patronato. Ello coadyuvará a garantizar su independencia como órganos de control e incidir en la confianza y credibilidad social.

El documento se presentó en reunión de Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines de la anuies , fue entregado a los rectores y se publica en las páginas de Internet de las tres asociaciones que participaron en su integración.

La conformación de una Ley General de Autonomía, y la creación de un nuevo esquema de transparencia y rendición de cuentas, constituyen opciones que coadyuvan al fortalecimiento del sistema universitario; que de asumirse constituirán un disparador hacia un cambio sustantivo que permitirá:

• Mejorar las relaciones de las universidades con el gobierno federal, estatal, Poder Legislativo, y en general con el entorno social, al clarificar y delimitar jurídica y conceptualmente la Autonomía.

• Mayor vinculación entre universidades, y de éstas con los órganos responsables de la educación, la investigación y la difusión de la cultura en el país y en los estados, al establecer en la Ley de Autonomía los lineamientos generales para este efecto.

• Articular el sistema universitario a partir de la h omogeneización de su normativa y de mecanismos expresos, establecidos en la citada ley.

• Favorecer la unificación de procedimientos administrativos y la generación homogénea de información de las universidades.

• Perfeccionar los procesos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Aunque la reforma jurídica general que se plantea y la propuesta específica de la Ley de Autonomía son urgentes y muy importantes para las instituciones, no son suficientes, ni tendrán mayor trascendencia, si no se encuentran sustentados en un cambio en la visión y actitud de los universitarios, especialmente de aquellos que tienen la dirección de las instituciones en sus manos.

Es tiempo de que las universidades cohesionadas por la anuies asuman una posición de mayor protagonismo en su propio destino y en el del país, y que eviten con esto la instauración de modas temporales carentes de definición jurídica.

Hoy por ejemplo, la moda en nuestro país y en el mundo entero es dejar que las leyes del mercado rijan en casi todos los sectores, y las universidades, como lo señala el rector de la unam , Dr. Juan Ramón de la Fuente, no deben permitir que dichas leyes, se instalen de lleno en el sistema educativo, porque de hacerlo, la educación acabará convirtiéndose en una industria y dejará de ser el principal crisol donde se forja la identidad de la nación.

Un nuevo marco de la educación superior en general y de la universitaria en particular, así como las reformas que de éste se desprenderán tanto en la estructura como en la normatividad interna de las instituciones, evitará que tendencias políticas, ideológicas, económicas o de cualquier otro orden, se instalen en las instituciones y hagan presa de ellas. Insisto, lo primordial es una postura cohesionada y organizada de las universidades que permita seguir defendiendo sus principales valores como las empresas culturales más importantes del país haciendo vigente el viejo adagio: “la unión hace la fuerza”, en este caso, la fuerza del espíritu e intelecto conjugados.

Yolanda Legorreta Carranza
Correo e:[email protected]
Asesora del Subsecretario Superior e Investigación Científica.

Un estudio de Política Legislativa sobre la necesidad
de una ley de educación Superior

Resumen

Apartir de uno de los objetivos del Programa Nacional de Educación 2001-2006: promover la formulación de nuevos marcos normativos de la educación superior a través de la elaboración de iniciativas de ley en materia de educación superior, se describe un esquema de política legislativa y se aportan elementos adicionales sobre el panorama actual del tipo educativo superior. Se plantea una serie de objetivos y de posibles escenarios de solución. En cada uno de ellos se describen algunos de sus posibles impactos y se trata de “medir” las consecuencias de su instrumentación. Finalmente, considerando una escala de valores se sugiere la solución más viable a partir de la consideración del costo beneficio que representaría.

Based on one of the objectives of the National Education Program 2001-2006: To promote the formulation of new regulatory frameworks for higher education by means of the preparation of legal initiatives on higher education issues , a legislative policy scheme is described and new elements are provided to contribute to the current panorama of higher education; several objectives and possible scenarios of solution are posed. Each of them describes some possible impacts, and an attempt is made to “measure” consequences of implementation. Finally, considering a scale of values, the most feasible solution is suggested based on cost-benefit involved.

Contribuciones al diagnóstico de la educación superior
a partir de un esquema de política legislativa

La preocupación constante por una ampliación y diversificación de la oferta educativa de estudios superiores, es un tema que se mantiene siempre como reclamo de la sociedad, más apremiante en determinadas épocas, especialmente en cambios gubernamentales.

En el Programa Nacional de Educación 2001-2006 se formula un diagnóstico de la educación superior en donde se exponen distintas variables que pro porcionan características a la educación superior. Se plantea, asimismo, lograr un sistema “con una mayor cobertura y mayor calidad en el que se asegure la equidad en el acceso y en la distribución territorial de las oportunidades educativas”, a través de una serie de objetivos, metas y líneas de acción encaminadas a “la revisión y actualización del marco jurídico en materia de educa ción superior para permitir su desarrollo y adecuada regulación y coordinación (Secretaría de Educación Pública, 2001: 183, 198, 217).

Como parte de los objetivos particulares se prevé “promover la formulación de nuevos marc os normativos de la educación superior a través de la elaboración de iniciativas de ley en materia de educación superior.” En ese contexto, se inscribe el prese nte estudio a partir de un esquema de política legislativa y se aportan element os adicionales sobre el panorama actual del tipo educativo superior y más específicamente en rela ción con las universidades e instituciones de educación superior ( ies ).

Como metodología de trabajo, se expone la problemática que ha sido más evidente y, a partir de los costos sociales que ha producido, se plantea una serie de objetivos y de posibles escenarios de solución. En cada uno de ellos se describen algunos de sus posibles impactos y se trata de “medir” las consecuencias de su instrumentación. Finalmente, considerando una escala de valores se sugiere la solución más viable a partir de la consideración del costo beneficio que represen taría.

La diversidad y el número de ies ha impedido hasta la fecha contar con un análisis integral y sistemático de los problemas que les son propios para obtener un diagnóstico real que pueda mostrar sus verdaderas dimensiones.

Las disposiciones aplicables en materia de educación superior se encuentran en diversos ordenamientos de forma tal que el subsistema carece de un ordenamiento legal unificado que regule, a través de disposiciones generales, independientemente de su naturaleza jurídica, el nacimiento ordenado de las ies , su desarrollo, transformación o supresión. Aún cuando se ha logrado en otros países, por ejemplo, en España con la Ley Orgánica de Universidades (2001), en México es aún inexistente, en principio, por la dispersión de la legislación.

La variada naturaleza jurídica que caracteriza a las ies , es uno de los componentes que en mayor escala influyen en la falta de una regulación homogénea. Aunque desde hace más de diez años se han realizado esfuerzos tendientes a obtener un a legislación común, no se han concretado. Su integración, respetando sus rasgos afines y sus diferencias, en un ordenamiento específico, se estima como una meta necesaria aunque difícil de alcanzar en el corto plazo si se considera sólo el procedimiento constitucional que implica la formación de leyes, independientemente de otros fact ores, entre ellos, los de orden político. Una iniciativa transita por un proceso de a nálisis y discusión hasta su aprobación definitiva. Tratándose de la educación, tema sensible a todo estrato social, adquirirá necesariamente tintes e intenciones políticas; en su interpretación se verán reflejadas todas ellas, por muy cuidadosos que los legisladores sean en su redacción, estructura lógica y otros elementos de técnica legislativa. En cualquier caso, los proyectos legislativos no están exentos de los intereses políticos que pueden enturbiarlos.

Un amplio espectro de ies de distinta naturaleza coexisten en México constituidas como:

• Lo s organismos públicos descentralizados dependientes de los gobiernos de los estados;

• Los organismos dependientes de otra secretaría de estado que tenga competencias en materia educativa; y

• Las que constituyen los particulares como asociaciones civiles para impartir educación superior con autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios.

Los instrumentos de creación son, asimismo, variados, las hay creadas por ley, decreto, acuerdo presidencial e incluso reglamento.

De acuerdo con lo anterior, los estudios superiores se imparten en las universidades públicas autónomas, las instituciones públicas no autónomas, entre ellas las universidades tecnológicas, las politécnicas y los institutos tecnológicos; las instituciones desconcentradas; las escuelas normales y las orientadas fundamentalmente a la realización de actividades de investigación, y que ofrecen además, estudios de licenciatura y posgrado.

Las facultades concurrentes que el sistema jurídico mexicano establece en materia educativa en los artículos 3º fracción viii y 73 fracción xxv , constituyen otro factor que ha contribuido a la existencia de diversos tipos de ies . La dificultad de su clasificación, por el tipo de funciones que realizan, motivó en los años recientes una iniciativa de la anuies para establecer una tipología que permita ubicarlas en el tipo correspondiente. Pero para la descripción de los problemas que las afectan y su análisis integral, es necesario abordar cómo han sido consideradas desde su surgimiento pues la confusión en su naturaleza ha provocado la de sus relaciones con los poderes públicos e influido en la inamovilidad de la legislación.

Las IES son en general entes creados bajo la forma que el derecho administrativo denomina como organismos descentralizados (descentralización por servicio) donde se desarrolla un trabajo “especial”. Surgen por el acto de un órgano legislador y en el caso de los particulares, por un acto jurídico privado a través de la constitución de una asociación civil.

Tratándose de las universidades autónomas son personas jurídicas que tienen por objeto la prestación de un servicio público o función social educativa, no sectorizadas y dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios 1 .

En estas instituciones al no estar expresamente integradas a un sector conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se les otorgan rasgos distintivos en su funcionamiento y en relación con los demás organismos descentralizados y las coloca en, los hechos, fuera de la dependencia directa y subordinada de los titulares del Poder Ejecutivo y de los secretarios que fungen como coordinadores de sector. Mantienen una relación más independiente que sin ser expresa se ha conservado inalterable por mucho tiempo. Las que no gozan de autonomía por ley, a pesar de ser descentralizadas, se les considera estrictamente como organismos dependientes de la administración pública sujetas a la observancia estricta de la legislación externa ; invariablemente se les incluye dentro de la estructura administrativa paraestatal, lo que ha resultado históricamente forzado, pues aunque comparten ciertas características, su estructura orgánica y su funcionamie nto, son totalmente distintos. Se observa, asimismo, una pronunciada subordinación de los funcionarios de las instituciones respecto de los gobiernos de los estados que les limita en su actuación.

Paulatinamente y a raíz de que empezaron a surgir las ies en México por disposición de los órganos legisladores, se les otorgó una serie de prerrogativas, entre ellas, la facultad de expedir disposiciones internas de carácter reglamentario que han originado órdenes jurídicos propios del ámbito universitario con vigencia plena y que frecuentemente chocan con el orden externo. Tal es el caso de las conductas de los funcionarios universitarios, que la mayoría de las legislaciones salvo contadas excepciones, no los consideran sujetos para efectos de las leyes de responsabilidades de los servidores públicos, sea federal o estatal, pues generalmente prevén las condiciones y procedimientos al interior para determinar las responsabilidades de los funcionarios y, en su caso, para removerlos y ejercer las acciones legales que procedan.

El análisis de la problemática que aqueja a las ies no puede prescindir de revisar la situación actual de la legislación para determinar si es necesaria su transformación si es inexistente, si debe complementarse, si es obsoleta o si ha resultado ineficaz.

El marco jurídico que regula la educación superior en México y en específico a las ies ha estado por mucho tiempo inalterable. Por una parte, se encuentran los artículos 3º, fracciones vii y viii ; 5º, 73 fracción xxv ; 121 fracción v ; 122 c base primera, fracción v inciso l y el 123 constitucionales. Derivadas de dichas disposiciones la Ley General de Educación (1993), la Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional relativo al Ejercicio de las Profesiones (1945), la Ley para la Coordinación de la Educación Superior (1978), la Ley Federal del Trabajo (1980), la Ley Federal de Entidades Paraestatales (1986) y la Ley de Ciencia y Tecnología (2002). Por otra parte, existen disposiciones aisladas y dispersas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en relación con las secretarías de Estado que tienen competencias en materia educativa, las leyes de educación en los estados y las leyes o decretos de creación de cada institución.

Del análisis de los distintos ordenamientos se pueden advertir factores que han influido en el funcionamiento de las ies y que son un reflejo de su vida interna la cual finalmente tiene repercusiones en los nuevos profesionistas que producen y en su actuación futura.

Las reformas constitucionales y las de la Ley Federal del Trabajo de 1980.
Su eficacia a más de veinte años

Por su naturaleza específica, las IES han resultado altamente vulnerables en lo que se refiere a sus relaciones de trabajo. Los movimientos universitarios, frecuentemente politizados, han resultado indicadores del grado de estabilidad de aquéllas.

La situación laboral de algunas de ellas las identifica en el plano nacional con una imagen negativa de la que no han podido sustraerse por años, aún cuando esta situación haya sido superada. Alguno s antecedentes que se exponen aquí no son ociosos y aunque existen amplias referencias hemerográficas y bibliográficas sobre el tema, se incluyen como evidencia de que los problemas originales que promovieron las reformas constitucionales al Artículo 3º y las de la Ley Federal del Trabajo en 1980 no fueron eliminados en su totalidad, subsistiendo a la fecha.

Con base en ellos, es posible cuestionar la eficacia de las reformas relacionadas con el trabajo universitario que, aunque pretendieron resolver una problemática reiterada en ellas, no lo consiguieron.

La reforma constitucional de 1980 consistió en la adición de la fracción vii al Artículo 3º y con ella se pretendió que las ies autónomas por ley tuviesen la posibilidad de precisar las modalidades de sus relaciones laborales, y con ello armonizar la autonomía y sus objetivos con los derechos de los trabajadores.

A partir de dichas modificaciones, se determinó que las relaciones laborales entre el personal académico y administrativo y las ies , se normarían por el Apartado “A” del Artículo 123, en los términos y con las modalidades que se establecieran conforme a las características propias de un trabajo especial. Como consecuencia, en ese mismo año se produjeron reformas a la Ley Federal del Trabajo con la inclusión de un capítulo específico sobre el trabajo especial de las universidades. Se les atribuyó, asimismo, la facultad de fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de l personal académico y se dispusieron normas especiales para el trabajo de éste.

En el curso de las discusiones previas, las posiciones variaron en ubicar a los trabajadores de las ies en el Apartado “A”, en el “B”, o en uno nuevo (apartado“C”).

En la búsqueda de consensos para lograr una iniciativa viable que regulara las especificidades de las relaciones laborales de los trabajadores universitarios y que armonizara con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines que persiguen las ies , se sostuvieron diversas posturas y posibilidades, entre ellas, incluso, establec er restricciones al derecho de huelga.

No obstante lo anterior, la iniciativa, como es sabido, en este último aspecto no prosperó, porque a pesar de que las huelgas afectan la continuidad de las labores se quisieron evitar, al mismo tiempo, las restricciones que enfrentan los trabajadores del sector público. Finalmente, las propias instituciones y sus sindicatos se manifestaron a favor de que las relaciones laborales universitarias se rigieran por lo dispuesto en el Apartado “A” y hubiese un respeto irrestricto al derecho de huelga. Al aprobarse la adición a la Ley y a pesar de la controversia suscitada, finalmente todas las causales previstas para la huelga subsistieron para ser invocadas.

A pesar de ello, las disposiciones especiales que describen al trabajo universitario constituyeron avances importantes en su distinción con otros trabajos especiales y con el trabajo en general, convirtiéndose en una directiva para las ies en su regulación interna. La expresión “fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia del personal académico” ha significado la posibilidad de establecer en forma exclusiva los requisitos, procedimientos y condiciones para ello. En los años posteriores, no sólo las universidades públicas autónomas la incluyen en sus leyes sino se ha utilizado para las instituciones privadas. Incluso en las reformas a la Ley de Ciencia y Tecnología del año 2002 se incorporó para los centros públicos de investigación que desarrollan a la vez la función de docencia y les permite regular las especificidades del trabajo académico.

Así, en las reformas a la Ley Federal del Trabajo se incluyeron la definición de trabajador académico; la facultad exclusiva para regular los aspectos a cadémicos en consistencia con lo que dispuso la Constitución; las bases para considerar a un trabajador académico sujeto de una relación por tiempo indeterminado; las evaluaciones académicas y los órganos competentes para efectuarlas; los tiempos de dedicación a las actividades académicas; las reglas para el ejercicio del derecho de la contratación colectiva, conforme al Artículo 38 8, la precisión sobre los sindicatos de trabajadores académicos y de trabajadores administrativos como sindicatos gremiales y los sindicatos de institución que abarcan a los dos tipos de trabajadores; la no aplicación de las cláusulas de admisión y exclusión en el caso de trabajadores académicos; la no igualdad de salarios, tratándose de trabajo igual en distintas categorías académicas; las juntas especiales de conciliación y arbitraje; la obligación de dar aviso con diez días de anticipación a la fecha señalada para la suspensión de los trabajos, y la de fijar el número indispensable de tra bajadores que deben seguir trabajando para que se continúen las labores cuya suspensión pueda perjudicar irreparablemente la buena marcha de una investigación o un experimento en curso.

En los artículos 353-J al 353-U del Capítulo xvii del Título Sexto, se establecieron normas de trabajo que siendo materia laboral fueron calificadas de especiales. La circunstancia de que el legislador haya calificado como especial al trabajo académico universitario, tuvo como propósito distinguirlo de las normas que rigen para el trabajo en general y en relación con otros trabajos especiales (Pérez Carrillo, 1990). Algunas normas propias del trabajo en general, como son la jornada y las funciones, adquieren carácter especial reconocido por la ley, por ello pueden existir profesores de jornada completa, de media jornada o por horas, lo que se vincula directamente con los horarios que una universidad puede fijar en relación con los grupos que se forman y la propia operación de los programas educativos. En el mismo sentido, las funciones son e speciales y se refieren a la realización de las actividades relacionadas con la impartición de la docencia y la investigación. Los artículos introducidos a la Ley pretendieron armonizar las normas especiales del trabajo universitario con los derechos laborales de los trabajado res académicos; de no ser así, las ies estarían inmovilizadas para cumplir con su objeto.

A pesar de ello, por la difícil delimitación entre los derechos laborales y los aspectos académicos, en las actividades cotidianas de las ies siempre está presente la preocupación por los conflict os laborales. Si pretenden llevar a cabo, por ejemplo, reformas curriculares que implican cambios en la distribución de las cargas académicas y en los horarios, las organizaciones sindicales exigen sujetar a su anuencia o consentimiento cualquier acción y alegan la violación a los derechos de los t rabajadores y la afectación a las condiciones de trabajo. Con frecuencia la instrumentación de cualquier cambio relacionado con el trabajo académico es tortuoso y desgastante.

La adición a la Ley Federal del Trabajo, aunque sirvió para regular el trabajo especial universitario sólo incluyó a las ies que gozan de autonomía por ley, desconociendo a las otras de naturaleza pública así como a las privadas en lo que se refiere al trabajo que desarrollan, no obstante que realizan las mismas funciones y actividades.

Como resultado de las reformas, los demás temas que se refieren a las condiciones generales de trabajo quedaron integrados en el derecho del trabajo en general y su delimitación, por ser la línea divisoria tan débil, provoca confusión, a veces deliberada por parte de los sindicatos. Las disposiciones y procedimientos para los conflictos individuales y colectivos que rigen en el trabajo en general se hicieron extensivos a los del trabajo universitario, dándoles un tratamiento igual. La dificultad más común que enfrentan ahora las ies es cómo sancionar las conductas de trabajadores académicos que incurren en negligencia o deficiencia en las labores encomendadas cuando éstas llegan al punto de la rescisión y las hipótesis no se contemplan en disposiciones especiales.

Cada vez con mayor frecuencia, se advierte que las organizaciones sindicales pretenden participar en la cogestión en las instituciones; intervenir en la contratación de personal de confianza y por honorarios así como decidir sobre la capacitación del personal académico, incluyendo su formación, actualización y superación.

A pesar de que el Capítulo especial de la Ley Federal del Trabajo previó el ingreso y la promoción del personal académico con base en evaluaciones practicadas por órganos competentes, que comúnmente se le pretende equiparar con el escalafón para considerar la antigüedad como elemento único y suficiente para ascender a una categoría o nivel superior. La preparación académica y la escolaridad exigidas al profesorado parecen irrelevantes y algunos sindicatos pretenden su negociación bilateral. En el mismo sentido, buscan tener injerencia en la organización y distribución de grupos y aún más en horarios y asignación de cargas docentes y de investigación.

Tratándose del otorgamiento de estímulos y becas como medidas para garantizar y reconocer la permanencia, defienden y pretenden su asignación definitiva e igualitaria, como parte integrante del salario, con independencia de la productividad y calidad académica evaluadas.

Las nuevas condiciones jurídicas que propiciaron l as reformas indujeron a otras situaciones, tam bién de índole laboral, que cotidianamente afectan las actividades, como son las contratacion es por honorarios que sustituyen a las de carácter laboral, desconociendo los beneficios vinculad os con la antigüedad y las prestaciones y que generan constantes reclamos sindicales o mantienen en la incertidumbre a los trabajadores.

Por otro lado, en la contratación colectiva se ha producido un incremento de beneficios en prestaciones diversas, como son las contrataciones temporales no justificadas pero aceptadas, la creación de plazas administrativas que propician el crecimiento excesivo de las plantillas. Ello permite el ejercicio de la cláusula de admisión a los sindicatos para mantener su clientela; la creación de plazas no justificadas por la indefinición o la falta de precisión de los perfiles; la duplicidad o exhaustividad en las funciones y el otorgamiento de concesiones excesivas a las organizaciones sindicales no sólo económicas sino en permisos y comisiones.

A través de la constitución de comisiones mixtas, se encubre la intromisión de las organizaciones sindicales en aspectos académicos a través de las cuales, en algunas ies , se busca participación en procedimientos de ingreso de personal académico, en los de promoción y en el otorgamiento de becas y estímulos. El involucramiento en temas que de manera exclusiva corresponde regular a las ies , es inducida en las revisiones contractuales e incluso en las salariales con el pretexto de violaciones a los contratos. Un número significativo de ies desarrolla sus negociaciones contractuales en condiciones adversas, que al sufrir huelgas constantes son conocidas más por estar continuamente paralizadas que por sus resultados académic os. La circunstancia de que sus fechas de emplazamiento no sean coincidentes y tengan condiciones distintas, ha impedido una acción conjunta de proporciones mayores; además, los sindicatos más combativos no han logrado el liderazgo entre el resto, lo que no ha impedido mantener movimientos de huelga injustificados. Ello hace evidente que a más de veinte años de aprobadas las ref ormas, éstas no significaron una modificación sustancial en el clima laboral.

La posibilidad de reformar la Ley Federal del Trabajo, aunque deseable, es más bien remota y no mejoraría la situación ante prácticas y conveniencias ya establecidas. En una hipotética reforma, se reproduciría el mismo escenario que precedió a las reformas de 1980, traduciéndose en un conflicto social y político de probables injerencias partidistas, aislada de la problemática global de la educación superior y en el que prevalecería la irrenunciabilidad de los derechos laborales.

Por ser producto del acuerdo de voluntades, todas aquella s cláusulas que históricamente las ies han incorporado a sus contratos colectivos de trabajo que afectan la autonomía, se estiman difíciles de recuperar a no ser por la acción negociadora que individualmente lleven a cabo pues la vía que jurídicamente fue posible tuvo una vigencia limitada de dos años y fue ignorada por la mayoría de las ies cuando se publicó 2 .

En lo que se refiere a los demás ordenamientos que integran el marco jurídico de la educación superior, la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, en sus 27 disposiciones hace el mayor énfasis en la asignación de recursos por parte de la Federación. Éstos se condicionan a las posibilidades presupuestales, a la planeación institucional, a la existencia de programas de superación académica y de mejoramiento administrativo, al conjunto de gastos de operación, a la atención a las prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo de la educación superior. En la práctica, por las condiciones impuestas, la asignación ha creado inconformidades.

A pesar de los intentos por formular esquemas para la asignación, los criterios de distribución no han dejado satisfecho a nadie. Las políticas del Estado en relación con el financiamiento de las ies han tenido que sortear obstáculos de toda índole sin lograr ser equitativos. En ello, han influido diversos factores como los periodos de e stabilidad y crisis económicas; el gasto desigual en los subsistemas, las prioridades establecidas en los diferentes niveles educativos que conforman el tipo superior; las condiciones y necesidades de las instituciones y la diferencia en el tamaño y matrícula de las mismas. En cambio han resultado más eficaces los programas federales concretos donde las instituciones participan para la obtención de recursos. Gonzalo Varela (1997), advirtió que:

...La anuies en coordinación con la sep también tomó los resultados de los primeros ejercicios de evaluación demandados a las instituciones de educación superior para advertir que las deficiencias y situaciones adversas del sistema universitario eran estructurales y de carácter funcional, habiéndose agravado en la mitad de los ochenta. Con base en este diagnóstico pesimista, la anuies presentó a la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior ( conpes ) diez tareas prioritarias que requerirían recursos adicionales a fin de corregir la problemática identificada, así como cinco programas interinstitucionales de alcance nacional. Las metas prioritarias serían: actualización de programas y mejora en la formación de profesionistas, docentes e investigadores; revisión y readecuación de la oferta educativa entendida como atención al número de matrícula, oferta de carreras según necesi dades regionales; cierre de programas innecesarios; actualización de la infraestructura académica (en cuestión de bibliotecas, sobre todo), definición de investigación y posgrado con base en una visión nacional; reordenamiento administrativo y normativo de las instituciones; creación de un sistema moderno de información académica (carencia endémica en el sistema de educación superior), diversificación de las fuentes de financiamiento y participación de los sectores sociales y pr oductivo en las tareas de la educación superior, establecimiento de estímulos académicos y deshomologación salarial, y mejoramiento del procedimiento para otorgar subsidios. Estos programas se implantarían paulatinamente y de acuerdo con las condiciones de cada centro de estudios.

Algunos de los programas que se generaron y transformaron en los últimos años se orientan a la mejora del grado de habilitación del personal académico y a contribuir al fortalecimiento de la infraestructura de las ies . Tal es el caso del Programa de Mejoramiento del Profesorado ( promep ), el Programa de Superación del Personal Académico ( supera ), el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario ( proadu ), últimamente el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional ( pifi ) y otros que son el resultado del impulso de las autoridades educativas federales y que se vinculan a las tareas de autoevaluación y evaluación externa, tanto a los programas educativos como a la administración y la gestión institucional, que fundamentalmente han venido practicando los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior ( ciees ) y que inician nuevas organizaciones reconocidas como acreditadoras.

En la Ley para la Coordinación de la Educación Superior se encuentran también disposiciones que establecen las bases para la coordinación de la educación superior en el país; sin embargo, no se aprecian mecanismos claros y operativos para dicha coordinación que en los hechos ha sido promovida a través de convenios o impulsada por las acciones de los órganos de la anuies que aglutinan a 138 ies en sus diferentes consejos pero que dejan fuera a instituciones no asociadas.

Aunque la Ley para la Coordinación y en casi todas las leyes orgánicas se señala que los ingresos y los bienes de las instituciones públicas de educación superior estarán exentos de todo tipo de impuestos federales, en los últimos años ha surgido una problemática que afecta ya a un número importante de ies y que tienen que ver con los impu estos que se les cobran.

A partir de 1985, la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de ese año, derogó las disposiciones que concedían exenciones de impuestos, contribuciones de mejoras y derechos establecidos en las leyes federales, d e los estados, del Distrito Federal o de los municipios. En 1993, la misma Ley incluyó la derogación de leyes especiales, reglamentos, acuerdos, circulares y disposiciones administrativas que contuvieran exenciones totales o parciales o c onsideraran a personas como no sujetos de contribuciones con lo que abarcó a las leyes de las ies . Con las derogaciones aludidas, fundadas en que la ley posterior deroga a la anterior, se vieron invol ucradas en juicios de impugnación de pagos y defensa de sus regímenes fiscales. La defensa ha recurrido a diferentes argumentos, como sostener que las disposiciones relativas en sus leyes continúan vigentes y no fueron derogadas automáticamente por la entrada en vigor de la Ley, pues para su derogación no se observó el Artículo 72 Constitucional; que se trata de leyes especiales y no generales, y qu e no deben estar exentas ni sujetas a impuestos en tanto que ni siquiera son contribuyentes. La problemática sin embargo, permanece hasta la fecha sin resolverse.

Respecto de las universidades autónomas, un problema adicional ha sido el de la vigilancia y fiscalización que en los últimos años se ha ejercido sobre ellas. Si bien éstas deberían aplicar los fondos provenientes de la Federación estrictamente a las actividades para las cuales les hubiesen sido asignados, en el espíritu de legislador prevaleció el respeto a la autonomía dejando a las instituciones la responsabilidad del ejercicio, control y supervisión de los fondos públicos y propios que utilizan para el cumplimiento de sus objetivos. La exposición de motivos del decreto que adicionó el Artículo 3° Constitucional, señaló que las universidades e ies que derivan su autonomía de la ley, deberían responsabilizarse primeramente ante sus propias comunidades y, en última instancia, ante el Estado del cumplimiento de sus planes y programas, métodos de trabajo y del buen ejercicio de sus recursos. Lo anterior se interpretó en el sentido de que las ies públicas autónomas, al asumir un servicio público por voluntad del Estado y sin ser ajenas al mismo, obtienen una independencia en el manejo de sus recursos que hoy en día empieza a cuestionarse.

Al recibir las aportaciones económicas prov e nientes de la Federación e integrarlas a su patrimonio, las ies asumieron libremente el uso, destino y formas de incremento; los órganos y mecanismos para su control y supervisión; sin embargo, esta característica propia les orientó a considerarse como entes aislados sin obligación de rendir cuent as a quien les proporciona los recursos.

La Ley de Fiscalización Superior de la Federación aprobada el 29 de diciembre de 1999, consideró en su ámbito personal como “entes públicos federales” a los organismos públicos constitucionalmente autónomos y a las “demás personas de derecho público de carácter federal autónomas por disposición legal...”.

Aunque expresamente no se refiere a las universidades federales y estatales, éstas caben en la última expresión citada o se comprenden como “entidad, persona física o moral, pública o privada que haya recaudado, administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales”, y con base en ello se ha pretendido su aplicación. Lo que sí se puede advertir es que la naturaleza jurídica especial de las universidades genera al mismo tiempo un conflicto para adoptar en términos estrictos las disposiciones de las leyes en materia de fiscalización, pues claramente se advierte que sus contenidos se formularon atendiendo a las dependencias que forman parte de la administración pública. Por tal razón, sólo algunas de sus disposiciones pueden tener aplicación. Algunas otras, en cambio, al querer adecuarlas no pueden evitar conflictos normativos con las propias legislaciones universitarias y en cambio pueden dejarlas sin efecto; por ejemplo, los capítulos de responsabilidades y su remisión a las leyes de los servidores públicos que resultan inaplicables para los de las ies .

Después de la gran polémica que causó la discusión sobre si las universidades eran o no sujetos de la Ley, la resistencia de éstas y las diversas propuestas para adecuar su cumplimiento sin violentar la autonomía, a la fecha no existe una definición sobre su aplicación. Algunas de ellas ya fueron auditadas y otras presentaron por iniciativa propia la documentación relacionada con sus estados financieros para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas sobr e los recursos públicos que reciben.

Algunas legislaturas locales han emitido leyes con propósitos similares a la federal, con el objetivo de garantizar el adecuado manejo de los recursos públicos en las universidades.

Ante la vigencia de leyes en la misma materia, las políticas educativas expresadas en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 , la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la posición de organismos como la anuies se han obligado cada vez más a garantizar la transparencia en el manejo y destino de los recursos públicos y a fomentar la práctica de la rendición de cuentas.

La problemática, aunque tiene relación con los contenidos de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, no ha sido propiciada por ésta y a pesar de que su vigencia se remonta a más de veinte años, no se aprecian vacíos normativos graves que hagan forzosa y urgente su modificación.

En la Ley General de Educación, expedida en 1993, tampoco se aprecia una necesidad urgente de modificación. Constituye el marco general de la educación en México y en ella se basan la mayoría de las leyes estatales en la misma materia. Regula todos los tipos educativos y su ámbito material está referido a la educación básica que incluye la preescolar, la primaria y la secundaria; el bachillerato, la educación normal y demás para la formación básica de maestros de educación básica, la indígena y la educación superior impartida por el Estado y sus organismos. Además, las otras modalidades como son la educación inicial de los menores de cuatro años, la educación especial pa ra discapacitados o personas con aptitudes sobresalientes y la educación para adultos.

En el tipo superior en forma expresa establece que la función social educativa de las ies autónomas a que se refiere la fracción vii del Artículo 3° Constitucional, se regulará por las leyes que rigen a dichas instituciones y aún cuando las excluye de su ámbito material y personal, las considera como integrantes del sistema educativo nacional. En ninguna de sus disposiciones se impone obligación que pudiera constituir una violación a la autonomía.

Establece asimismo, las características de la educación en México, los fines y los criterios que la orientan y que son los descritos en el Artículo 3° Constitucional; la distribución de competencias respecto de la función social educativa en los ámbitos federal, estatal y municipal; el financiamiento de la educación a cargo del Ejecutivo Federal y los gobiernos de las entidades federativas en concurrencia y coordinación, así como la verificación para la correcta aplicación de recursos.

Al mencionar los tipos educativos: básico, medio-superior y superior, no define, en el segundo de ellos, cuáles son “los demás niveles equivalentes” al bachillerato ni “la educación profesional que no requiere bachillerato o sus equivalentes”. Al aludir al tipo superior, generaliza en “las opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura” y en esa expresión genérica incluye las actuales y futuras opciones educativas.

La generalidad de la ley, permite valorar la conveniencia de mantenerla en sus términos.

La Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional,
relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal

Mención aparte requiere la necesidad de actualización de la Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, creada el 26 de mayo de 1945 y con reformas menores en enero y diciembre de 1974 y diciembre de 1993.

La revisión y análisis integrales para las reformas en su caso, deben atender a la existencia de las leyes en la misma materia que el propio Artículo 5º Constitucional faculta para que en los estados se determine cuáles son las profesiones que requieren título para su ejercicio, las condiciones que deben llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo. A partir de la profusión de leyes que existen, se presenta el primer problema para determinar el ámbito espacial de validez que se restringe al Distrito Federal y sólo en algunas materias en el orden federal. Es probable que surja el cuestionamiento sobre las competencias del Congreso de la Unión y ahora las de la Asamblea Legislativa en relación con la materia.

Tomada como modelo en la mayoría de las leyes, varios temas reclaman un análisis profundo que hasta ahora se resuelven con interpretaciones, entre ellos, la exigencia de obtener cédula de ejercicio con efectos de patente, a quien posee grado académico; la definición de las carreras que exigen título para su ejercicio y el propósito de ello por su repercusión o posible afectación a terceros, lo que no se precisa en la lista exhaustiva de profesiones que se adicionó como transitorio segundo en las reformas de 1974; los colegios de profesionistas y el papel que han jugado sin contribuir o impulsar, con contadas excepciones, a la actualización y superación de los profesionistas, y el servicio social, exigido a éstos que excepcionalmente se presta y que regularmente no se sanciona por su incumplimiento.

La necesidad de su reforma se hace además urgente para su adecuación con las nuevas condiciones derivadas de la firma del Tratado de Libre Comercio para América del Norte.

El Tratado orienta a las partes, para que a través de sus organismos elaboren normas y criterios en materia de ejercicio profesional “mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales” y formulen recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo, en los aspectos siguientes:

• Exámenes y otros métodos alternativos de evaluación para la obtención de licencias.

• Experiencia, conducta y ética de los prestadores de servicios profesionales.

• Protección al consumidor (garantías requeridas al prestador para proteger a los consumidores, como fianzas, seguros sobre responsab ilidad profesional y fondos de reembolso) (Tratado de Libre Comercio, 2002: 425-426).

El carácter de prohibición, obligación, permiso o autorización que estaría vinculado al conjunto de supuestos que prevén las normas del Tratado, aún no se concretan en una reforma legislativa, pero existen diversas manifestaciones desde hace varios años traducidas en prácticas positivas que pueden ser socialmente aceptadas y por su reiteración, incorporadas en una reforma legal. Un ejemplo de ello es el caso de las asociaciones de profesionistas de colegios y academias que aglutinan a miembros que comparten un mismo campo profesional, en donde se llevan a cabo acciones permanentes que orientan a la actualización y superación de la calidad profesional y que tienden a una eventual “certificación”. Si bien esta práctica no está legalmente establecida, obliga a unos por conveniencia, a mantenerse actualizados y por lo mismo, a formar parte de grupos selectos con la consecuencia de que excluye a quienes se niegan a aceptar reglas informales sin validez jurídica.

Otro caso es el de los exámenes de calidad profesional que cada vez tienen mayor aceptación como instrumento de evaluación externa de resultados, complementario e independiente de la que las instituciones practican internamente.

Con independencia de los cuestionamientos iniciales que provocaron estos tipos de exámenes, constituyen una fuente de información sistemática y confiable que permite retroalimentar al subsistema de educación superior, a las ies para la toma de decisiones en la definición de acciones preventivas y correctivas y a los egresados para obtener un elemento de comprobación de la calidad del proceso educativo del cual participaron y de la formación académica recibida, con la que pueden lograr un reconocimiento ante empleadores y posibilidades mayores de acceso al mercado laboral.

Son, por otro lado, parte de un proceso sistemático de evaluación integral del desarrollo de la educación superior y se enmarcan en el contexto de las hipótesis de los nuevos conceptos de acreditación de instituciones y de certificación y recertificación de profesionistas, con miras a iniciar en condiciones de reciprocidad internacional la apertura de otros ámbitos de actividad profesional temporal para los nacionales en los países que suscribieron el Tratado así como para los extranjeros. En cualquier caso, su regulación está ausente y reclama ser incorporada.

La revisión y análisis del estado actual de la legislación en materia de educación superior conduce a afirmar que el tema se encuentra disperso en ordenamientos independientes. Su propia fragmentación impide contar con una regulación única. Por otra parte, debe ponderarse la conveniencia de actualizar, modificar o abrogar, en cada caso, los ordenamientos que existen; si es más adecuado crear una ley de educación superior que prevea en su ámbito material y personal a todas las ies , regulando los aspectos que comparten y respetando sus diferencias; o si por su materia, algunas leyes deben modificarse y además se debe crear una ley de educación superior.

Para lo anterior, es necesario determinar el conjunto de objetivos con los que se pretendería eliminar o reducir la problemática y los costos sociales que ha producido, que en general podrían ser los siguientes:

• Contar con una legislación única, consistente e independiente de otros ordenamientos, acorde a la naturaleza y los objetivos de las ies .

• Otorgar certeza jurídica a los miembros de sus comunidades y a las autoridades con competencia para su aplicación.

Los distintos escenarios de solución deben estar orientados hacia la solución de la problemática planteada y el valor asignado a cada una de ellas, en función de los objetivos que se persiguen y los efectos que produzcan. Ellos son determinantes para una toma de decisión, de tal forma que aún cuando puedan ser de distinta índole y factibles en su realización, existen factores que pueden impedir su instrumentación. La consideración de estos impactos que pueden ser positivos o negativos y la medición del costo beneficio que represe ntan otorgan un grado mayor de certeza para determinar la solución idónea.

Si bien no siempre las soluciones de carácter legislativo son las ideales, las que aquí se plantean tienen vinculación directa con las leyes que existen en la materia y la solución planteada sólo po dría consistir en su reforma o en la creación de una nueva ley; además, los distintos escenarios de solución pueden ser excluyentes o complementari os:

• Mantener sin modificaciones los distintos ordenamientos legales que existen.

• Modificar en lo que sea necesario y en forma independiente cada una de las leyes que existen en la materia.

• Modificar la Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal que por su materia específica no debe mezclarse con una nueva ley sino ser independiente.

A continuación se indican los valores que deben estar presentes para seleccionar la o las alternativas adecuadas en relación con los objetivos y los impactos que se pueden generar:

• Recuperar las facultades que la Constitución y las respectivas leyes orgánicas otorgaron a las instituciones autónomas y que pueden hacerse extensivas a las demás que comparten el trabajo especial.

• Establecer los órganos que se encargarán de la coordinación de la educación superior con la participación de las ies .

• Mantener las competencias exclusivas y concurrentes de las autoridades educativas en los términos de la legislación vigente.

• Orientar hacia los procesos de evaluación interna y externa y establecer directivas generales para la acreditación de instituciones y la certificación de profesionistas.

• Otorgar seguridad jurídica a los trabajadores universitarios en la medida de que no habrá detrimento en sus condiciones de trabajo, ni éstas serán inferiores respecto de las señaladas por la Constitución y la Ley reglamentaria respectiva.

• Mantener el trabajo universitario en el ámbito material de la Ley Federal del Trabajo.

• Mejorar recursos por reducción de tiempos, costos políticos, sociales y económicos.

En este apartado se describen las posibles consecuencias de cada una de las alternativas. La instrumentación de una solución propuesta, aún más si es legislativa, puede producir impactos normativos en otros ordenamientos relacionados y pud iere causar inconsistencias, contradicciones o repeticiones inútiles si no existe una cuidadosa selección de sus contenidos y el estudio previo de sus relaciones para hacerlos independientes de cualquier otro ordenamiento en la materia. Algunos impactos pueden ser positivos si hay beneficios con la realización de alguna o algunas de las alte rn ativas al contribuir al cumplimiento de los objetivos propuestos. En caso contrario, podría implicar costos que hay que evitar o reducir. Con la solución de los problemas que se pretenden atacar o la reducción a su mínima expresión cumplirían los objetivos señalados.

Las alternativas propuestas, con excepción de la primera que consiste en dejar las cosas en el mismo estado en que se encuentran (que por lo tanto no constituye ninguna solución), representan reformas a las leyes por lo que su instrumentación se debe sujetar al procedimiento para su formación previsto en el Artículo 72 constitucional. Ello implicaría el análisis, discusión y aprobación en las cámaras respectivas y el periodo que consume el trabajo legislativo, con los costos inherentes de tiempo, económicos, sociales y políticos, entre éstos, la oposición de organismos sindicales y el manejo de las reformas que se propusieran.

Considerando el impacto que causarían, parece adecuado postergar una posible reforma a la Ley Federal del Trabajo, instrumentar las reformas necesarias a la Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones y elaborar una Ley para la Educación Superior.

Esta última podría resultar la alternativa más adecuada para atender la problemática descrita con un ordenamiento específico que regule la educación superior para las ies en general. En su ámbito material, al menos, tendrían que establecerse disposiciones que consideren los siguientes aspectos:

• La distinción entre universidad y otras instituciones de educación superior.

• El tipo de instituciones de educación superior, según su naturaleza jurídica y la o las funciones que realizan.

• La definición del tipo educativo superior y los niveles que lo integran, incluyendo las otras opciones terminales previas a la conclusión de la licenciatura que ya existen, como son el técnico superior universitario y profesional asociado.

• Los órganos que se encargarían de la coordinación de la función social educativa superior.

• Las orientaciones sobre los aspectos básicos que deben reglamentar y el mínimo de ordenamientos con que deben contar.

• La evaluación periódica de las actividades que realiza el personal académico.

• La movilidad de los alumnos en un plan de estudios y entre instituciones. Reconocimiento de créditos.

• La acreditación de programas académicos y la gestión institucional. Las organizaciones evaluadoras.

• La delimitación de los aspectos académicos de los laborales y la exclusividad de los primeros para las ies . La referencia a las leyes del trabajo para la negociación de las condiciones generales de trabajo.

• La integración del patrimonio de las ies y la mención de su no sujeción tributaria.

• La rendición de cuentas sobre el ejercicio de los recursos públicos que reciben.

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1 La Ley Federal de Entidades Paraestatales expresamente excluye a las instituciones autónomas de su aplicación, así como la Ley General de Educación que aunque las considera parte del sistema educativo nacional, no las prevé en su ámbito material.«volver«.

2 El artículo Transitorio Primero de las reformas de octubre de 1980 a la Ley Federal del Trabajo, estableció “que los acuerdos o convenios que de conformidad con esta Ley sean materia de contratación colectiva y hayan celebrado con anterioridad a la fecha de expedición de este decreto por las instituciones autónomas, se considerarán como contratos colectivos de trabajo para todos sus efectos, sin necesidad de ningún trámite, y serán revisados conforme a esta Ley en la fecha que se haya pactado en los mismos, la cual no podrá ser posterior a dos años a partir de aquélla en que iniciaron su vigencia”.«volver«.

Carlos Pallán Figueroa

Profesor-investigador de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la Unidad Azcapotzalco de la Universidad Autónoma Metropolitana. Ex Rector de la misma Unidad y Ex Secretario General Ejecutivo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (anuies). Ganador del Premio Anual de Administración Pública 1977 (Instituto Nacional de Administración Pública).

La larga (y a veces poco fructífera) marcha
de la Autonomía universitaria en México*

* Trabajo presentado en la Reunión Regional sobre Legislación en Materia de Educación Superior en América Latina, celebrada los días 5 y 6 de agosto de 2002, en Lima, Perú, bajo los auspicios del Instituto de Educación Superior en América Latina y el Caribe (iesalc-unesco) y la Asamblea Nacional de Rectores del Perú.

Se valora del concepto autonomía universitaria en México a partir de su comparación frente a cuatro modelos de organización académica reconocidos por su prestigio: europeo; británico; norteamericano y japonés. Se concluye que la autonomía universitaria en México y América Latina debe considerarse un quinto modelo de organización académica, con perfiles singulares definidos en la historia institucional y en el gran peso de actores políticos externos dentro de la organización universitaria, a diferencia de los otros modelos mencionados.

T he concept of university autonomy in Mexico is assessed based on a comparison with four highly recognised models of academic organisation: the European, the British, the American and the Japanese. Conclusion is that university autonomy in Mexico and Latin America must be considered as the fifth model of academic organisation, with particular profiles shaped by institutional history and by the effect of relevant foreign political actors on university organisation, in contrast with the above mentioned models.

¿Por qué presentar el tema de la Autonomía dentro de una reunión convocada para tratar el asunto de la legislación universitaria en América Latina? Hay varias razones, las cuales se exponen a continuación.

En primer lugar, al tratar el caso nacional de México, en materia de legislación de educación superior, sorprende el enorme campo que ocupa el referente específicamente a la educación universitaria y, dentro de él, el de las instituciones autónomas. Por tradición, importancia política y social, matrícula, planta académica, financiamiento y objeto de preocupación de los gobiernos, las universidades autónomas están en el centro del sistema de educación superior.

En segundo término, parece complicado que la aspiración de esta Reunión Regional, “consolidar un espacio de reflexión entre especialistas y parlamentarios…”, pudiera concretarse solament e a partir del examen de leyes, normas y reglamentos que han ordenado y rigen la vida de las instituciones de educación superior. Por lo que toca al caso de México, parece una empresa difícil y arriesgada. Inclusive, abordar la autonomía permitiría, como lo pretende esta reunión: “una com prensión mas cabal de las realidades y transformaciones que el nuevo marco legal (de la educación superior) encierra”.

De este modo, y aunque la autonomía ocupa de suyo un espacio importante dentro del tema genérico de legislación de educación superior, en este texto no se abandona del todo la temática propuesta por el iesalc . Por tanto, las páginas que a continuación se presentan constituyen, en cierta forma, un abordaje transversal de dicha temática.

Una tercera razón se encontraría en el hecho de que, en la historia de la universidad latinoamericana, la autonomía y la legislación de educación superior parecen ir siempre de la mano. Desde el Movimiento de Córdoba unos estudiantes se rebelaban en contra de la autoridad por considerar que las normas que se aplicaban eran indebidas y no les otorgaban derechos suficientes. Al final del conflicto, que se arrastró durante varios meses, los estudiantes se consideraron triunfantes cuando se estableció una nueva legislación acorde con sus expectativas (Pallán, 1989)

En otras palabras, los movimientos estudiantiles y magisteriales le han otorgado mucha importancia a la consagración de principios universitarios en los respectivos cuerpos normativos. Al igual que sectores de la sociedad civil han librado luchas por principios que se consagran jurídicamente en una constitución, así pareciera el cuadro en el cual se ha luchado por la autonomía, por la instauración de principios esenciales de la universidad y que, necesariamente, se deben consignar dentro de una ley orgánica o un estatuto.

La explicación parece residir en que los actores de la vida universitaria, tal y como se deriva de la experiencia, luchan y están en conflicto por establecer el mejor marco para sus propios intereses.
Sin embargo, la historia de la universidad latinoamericana en esta materia pareciera estar llena de contradicciones: establecer principios no garantiza que tomen cuerpo en la realidad de la vida institucional. El caso de las universidades autónomas que lucharon por ser independientes del poder público terminaron, las más de las veces, en manos de intereses oligárquicos, religiosos, partidarios, gremialistas, mismos que extinguieron o menguaron la libertad que motivó originalmente la lucha por la Autonomía. Por tal razón, es muy importante concebir a la legislación como un medio para el mejoramiento de la universidad.

Un cuarto motivo tiene que ver con la necesidad de valorizar debidamente en América Latina la noción de Autonomía. Como recordaba Darcy Ribeiro (1967): “La Autonomía representa, a pesar de todo, una garantía mayor que la que otros modelos pudieron proporcionar… en esta materia es probable que los latinoamericanos tengamos mas para dar que para recibir en relación a cualquier universidad del mundo” . Esto que es expresado por un latinoamericano encuentra su reafirmación por un norteamericano, Charles Wagley, quien destaca que la idea de Autonomía, así como el conjunto propio de la reforma universitraria de Córdoba que le da origen, “parece extrañamente moderna”, sorprendiéndose por la semejanza con movimientos acaecidos en Estados Unidos en la década de los sesenta . Con justa razón Wagley se pregunta: “¿será posible que en los Estados Unidos estemos tan atrás de la América Latina en lo que concierne a reforma universitaria” (Wagley, 1933). Lo cual podría llevar a una interrogante adicional: ¿será necesario que las universidades estadounidenses tengan que darse cuenta de las ventajas de la Autonomía para que, sólo así, los latinoamericanos le atribuyan su exacto valor?

Finalmente, y dentro de la preocupación de valorar debidamente la noción de autonomía, los gobiernos universitarios basados en esa fuente de autoridad parecieran no gozar del prestigio o de la atención que tienen otros modelos. Uno de los más conocidos e influyentes estudiosos de la organización universitaria en el mundo, Burton Clark (1994), ha clasificado en cuatro tipos lo que el denominó “las modalidades nacionales de distribución de la autoridad”. Las cuatro modalidades son las siguientes: la europea, hace referencia a una fuerte influencia de los organismos de estado en el gobierno de las instituciones, combinado con la autoridad de los profesores y se presenta, sobretodo, en la Europa continental; el modelo británico , se refiere a la influencia decisiva de los profesores, o de la academia, en las decisiones institucionales con una baja participación de la estructura administrativa o de los administradores; el norteamericano , donde las llamadas juntas de gobierno (board of trustees) tienen un enorme y fundamental papel en la vida institucional, mas que la de los propios académicos; el modelo japonés, es el resultado de una combinación del europeo y el norteamericano.

Frente a esas modalidades, y no obstante su omisión por Clark, aquí se sostiene que el modelo latinoamericano y, para el caso, el mexicano podrían considerarse como una quinta modalidad, con perfiles singulares, los cuales tienen que ver con el origen histórico de la organización universitaria, con el altísimo grado de autonomía y el peso tan grande que tienen otros actores políticos dentro de la organización, a diferencia de las cuatro ya mencionadas (Pallán, 1999).

Por todo lo anterior es que se aborda el tema de la autono mía referido al caso de México sin disociar su profunda raíz latinoamericana. El título con el cual se anuncia esta presentación quizá pueda parecer descalificador. Sin embargo, me temo que es descriptivo y, a partir de ahí, esperanzador: pensar que la autonomía universitaria puede tener mejores usos en el futuro y producir mejores resultados. Para lograr ambos propósitos la legislación es un poderoso medio.

En el año de 1551 fue fundada la Real y Pontificia Universidad de México por concesión del monarca y del Papa. Sus normas son las mismas que se aplicaban en la Universidad de Salamanca. Algunas de sus principales características son las siguientes:

• Se funda con seis cátedras, todas ellas destinadas a la preparación de religiosos.

• Los contenidos de sus cátedras indicaban que había coincidencia de contenidos respecto al “sistema universitario” de la época: París, Oxford, Bolonia y Salerno.

• Los estudiantes participan en el gobierno. El rector es elegido por un año, admitiéndose una reelección. En poco tiempo la universidad tiene un estatuto propio a partir del expediente de reducir la legislación salmantina que la regía: de 68 artículos se pasó a 23, circunstancia que propició simultáneamente una reducción en el número de funcionarios de la universidad.

• A diferencia de otras universidades de la época, no era autónoma, en el sentido más amplio del término. Era una universidad establecida por el Rey y tenía que cumplir con un cometido específico. El Rey vigilaba que se cumpliera con dicho cometido. Las elecciones del rector y autoridades eran contiendas verdaderas, según la tradición proveniente de las Siete Partidas.

• Fue ocupada militarmente durante el movimiento de independencia, a partir de 1810.

A lo largo de la dominación española se establecieron otras instituciones de educación superior, a partir de lo que en ese terreno hicieron las órdenes religiosas. Destaca dentro de ello la Universidad Real de Guadalajara, fundada en 1792.

Las Constituciones de 1824 y 1857, de orientación federalista, consagraron la libertad de la enseñanza en todos los tipos de educación superior. La Universidad Real y Pontificia, que había subsistido después de la Independencia, sufre una primera clausura por parte del gobierno liberal de Gómez Farías, en 1833, bajo la expresión de que era considerada “inútil, irreformable y perniciosa”. Simultáneamente, mediante otro decreto, se crea una Dirección General de Instrucción Pública, misma que se hace cargo de los establecimientos de educación superior de la época. Paradójicamente, la universidad es suprimida definitivamente durante el imperio, por parte de Maximiliano, en 1865.

De manera inmediata a la restauración de la República, en los días posteriores en que reasume Juárez plenamente la presidencia, se expide la Ley Orgánica de Instrucción Pública del Distrito Federal, en 1867. La Ley lleva a cabo una reforma en las carreras liberales establecidas y define nuevas escuelas de educación superior. El porfiriato se apoya en lo realizado por los gobiernos de Juárez y Lerdo y, en todo caso, amplía dicho sistema pero sin llegar a la integración de una universidad.

En las postrimerías del porfiriato, en 1910, se restablece en México la universidad. La ley que le da vida resume las ideas liberales que habían consolidado a la nación mexicana en la segunda mitad del siglo XIX. Paradójicamente este carácter liberal va a pugnar con el rasgo marcadamente conservador del régimen político en el cual surge: 34 años de régimen porfirista en sucesivas reelecciones.

Justo Sierra, Ministro de Instrucción Pública y promotor de la idea, define a la universidad como un proyecto gubernamental que aspira a “coronar” una gran obra de educación nacional, (Sierra, 1974) la llevada a cabo por el régimen porfirista. El Ministro resucitaba así el proyecto de ley que 29 años antes, en calidad de diputado, había presentado al Congreso de la Unión. Las tres décadas habían servido para decantar la idea, transformarla, adaptarla. Se conservaban rasgos del proyecto de 1881, principalmente el de la autonomía o, por lo menos, de cierta Autonomía. Si en 1881 se dice enfáticamente que “ha llegado el tiempo de emancipar la educación secundaria y superior de la tutela del Estado en todo lo que atañe directamente a la propagación de la ciencia, que debe estar sometida a la dirección de un cuerpo técnicamente competente” (Sierra, 1881); en 1910, con más cuidado, se expresa que: “esta universid ad, señores, es una universidad de Estado... no se trata de una universidad independiente, se trata de un cuerpo suficientemente autónomo dentro del campo científico, pero que es, al mismo tiempo, un órgano de Estado...” (Pinto Mazal, 1974).

Desde el punto de vista estricto de la autonomía es más avanzado el proyecto de 1881: había representantes de profesores y dos alumnos por cada escuela en el consejo de la universidad; este consejo sería el único órgano facultado para remover al rector; el profesorado universitario constituía una carrera a la cual se ingresaba por oposición. En el proyecto de 1910, en cambio, sólo puede haber un representante alumno en el consejo, el cual deberá ser de los últimos años y sólo tendrá voz en asuntos relativos a métodos, programas y exámenes; el presidente de la República nombra y remueve al rector, al igual que a los profesores. Como puede observarse hay diferencias importantes, pero la idea de autonomía científica se mantiene como base para otras materias. Por tal razón, A. Villegas expresa: “en México la autonomía se convirtió en una aspiración universitaria desde que Justo Sierra la propuso en 1881...” (Villegas, 1976).

Las ideas sustanciales de ambos proyectos de Sierra van a estar presentes en el debate sobre la autonomía en México en las décadas siguientes. En pocas palabras: ¿la autonomía científica es suficiente?, o bien, para que se de la autonomía científica integralmente ¿se requieren otros aspectos y dimensiones de la propia autonomía universitaria?

La respuesta se va a encontrar poco tiempo después, en los primeros años de la Revolución. En tres capitales estatales: Morelia, Culiacán y San Luis Potosí, van a crearse en 1917, 1918 y 1923 sendas univer sidades autónomas. El denominador común de las tres es que se crean por voluntad gubernamental y no por luchas estudiantiles (Marsiske, 1929). El mejor ejem plo del avance tenido en esta materia es el de la Universidad de San Luis Potosí, donde el estatuto de Autonomía significa tener personalidad jurídica propia, gozar de plena autonomía en su organización administrati va, técnica y docente, llegando a administrar con toda libertad los bienes que le pertenezcan; además, en materia de representación, el rector será nombrado por la Asamblea General, en la cual están representadas todas las dependencias de la universidad en proporción a un trabajador y un estudiante por cada una de ellas. (Silva Herzog, 197 9). Como podrá observarse, se trataba de una noción de Autonomía muy semejante a la actual, plasmada en la Constitución en 1980, como se verá más adelante.

A pesar de su importancia, los decretos correspondientes van a pasar poco menos que inadvertidos, posiblemente por su origen no conflictivo y por la escasa influencia nacional que ejercían esas casas de estudio, no obstante la gran tradición de algunas de ellas, como la de Michoacán, antiguo Colegio de San Nicolás, del cual fue rector Miguel Hidalgo.

Otros antecedentes importantes para dotar de autonomía a la Universidad Nacional son los proyectos de 1917 y el de 1923. El primero es un proyecto muy completo que otorga amplia representación a los alumnos y a los profesores, además de contemplar un consejo que nombra al rector y al personal docente. El proyecto, expuesto en la segunda mitad del gobierno de Carranza, pretende, como lo expresa el mismo Presidente: que la universidad cumpla con “los altos fines para que fue creada, subsistiendo ajena a las fluctuaciones de la política, independiente del poder público, libre de toda intervención oficial y sin las limitaciones, la esclavitud burocrática y la tutela ministerial con que fue establecida en 1910” (García Cantú, 1988).

No obstante la importancia de estos antecedentes, poca huella dejaron en el desarrollo de la actividad universitaria de los años veinte, específicamente entre 1923 y 1929. En la historia de la educación superior mexicana la fecha conocida y reverenciada como significativa, para nuestros fines, es 1929. Aun y cuando la ley que la establece dista mucho de definir una plena Autonomía, a la manera actual, o del contenido de los proyectos precedentes (principalmente los de las universidades de los estados o los de 1917 y 1923), su importancia reside en que es una Autonomía para la Universidad Nacional, la máxima casa de estudios de la República. A semejanza de Córdoba, el estallido de la lucha por la autonomía parece ser baladí e irrelevante; pero también, como en 1918 en Argentina, tras lo aparentemente intranscendente parece esconderse un movimiento político que aprovecha el espacio universitario para manifestarse.

La explicación política del Movimiento del 29 pasa por los conflictos que se viven en la lucha por la dirección de la revolución. Meses antes ha sido asesinado Obregón, último caudillo que, logrando reelegirse, no alcanza a tomar posesión. Se funda el partido oficial, Partido Nacional Revolucionario
(pnr ), antecedente original del actual Partido Revolucionario Institucional ( pri ), con el intento de poner orden entre las distintas facciones de políticos y militares y, fundamentalmente, para que las decisiones del heredero de Obregón, Plutarco Elías Calles, pueda transitar por mejor camino. El pnr lanza a un candidato inexpresivo, Pascual Ortiz Rubio, puesto y apoyado por Calles. Salta a la lucha política, como opositor, José Vasconcelos, un hombre de personalidad arrolladora: ex rector de la Universidad Nacional y secretario de Educación Pública entre 1921 y 1924. En ese contexto, el problema de los “reconocimientos” o exámenes que plantean los estudiantes como causa del movimiento de huelga detonado ese año (1929) tiene, quiérase o no, profunda significación política.

En un primer momento, el presidente interino, Emilio Portes Gil, condena el movimiento por la personalidad política de sus dirigentes: “el movimiento de huelga tiene finalidades políticas, puesto que reconoce como directores a los señores Gómez Arias y Azuela, prominentes líderes de un partido político oposicionista, quienes con toda habilidad están abusando de la buena fe de los estudiantes para hacer labor de agitación en contra del Gobierno...” (Silva Herzog, 1979).

El realismo político, sin embargo, se impone. La huelga de los exámenes, como causa baladí, se olvida conforme el Movimiento se afianza y surgen otras demandas que rebasan lo académico y llegan al corazón del sistema político. Resultaba necesario terminar la huelga y la concesión de la Autonomía, por el presidente, mediante una ley expedida por el Congreso, resulta ser el medio supremo. Con este acto Portes Gil cierra la querella con el sector universitario. Vasconcelos saldrá derrotado de las elecciones y su figura se diluirá en el antiguo fervor de sus partidarios universitarios. Como ha dicho García Cantú, Portes Gil había pacificado el país, toda vez que “realiza los convenios fundamentales del Estado mexicano: con la iglesia católica, la universidad y las fuerzas políticas derivadas del obregonato” (García Cantú, 1988). De ese modo, la Autonomía “fue resultado de una coyuntura y de una transacción en un momento difícil: era la forma de segregar el contingente estudiantil de la campaña vasconcelista” (García Cantú, 1988).

El contenido final de la Ley de Autonomía guardó diferencias con las bases ofrecidas originalmente por Portes Gil. Principalmente por lo que toca a facultades que se reservan al presidente de la República, entre otras: integrar la terna de la cual se elegirá al rector por el Consejo Universitario; designar profesores extraordinarios y conferenciantes; vetar resoluciones del Consejo Universitario en varias materias, técnico-pedagógicas algunas de ellas. A su vez, la universidad, a través del rector o del Consejo Universitario, se obliga a: enviar un informe anual al presidente de la República y al secretario de Educación Pública; enviar los acuerdos del Consejo al presidente de la República; aceptar a un miembro de la Secretaría de Educación Pública ( sep ) dentro del Consejo Universitario, con derecho a voz; presentar la cuenta anual de la universidad ante la Contraloría de la Federación, por mencionar algunas características. Como se lee en la propia ley: “la autonomía que hoy se instituye quedará bajo la vigilancia de la opinión pública de la República y de los órganos representativos del Gobierno”. Con justa razón, Silva Herzog expresa: “la Autonomía universitaria de 1929 fue una autonomía precaria, incompleta, un remedo de autonomía” (Silva Herzog, 1979).

Cuatro años más tarde, en 1933, en medio de otra huelga y de acusaciones al gobierno federal por parte de sectores universitarios, este último expide una nueva Ley de Autonomía. Como ha dicho Jiménez Rueda: “la ley fue promulgada en un ambiente desfavorable, pues el país y a sus órganos desconfiaban de la capacidad de los universitarios sobre la realidad de la autonomía, de la posibilidad de una acción disciplinaria y seria, y de la base económica que se señalaba a la universidad para subsistir” (Jiménez Rueda, 1955).

En efecto, la nueva ley, conocida como de “plena Autonomía”, deposita internamente en la universidad, y en sus organismos, la responsabilidad de su funcionamiento, incluido el económico. Así se dice que la universidad será una corporación dotada de plena capacidad jurídica, que tiene capacidad para organizarse libremente, en que el Consejo Universitario será la suprema autoridad y el rector su jefe nato. Este último será designado por el Consejo, a quien corresponde también expedir toda la legislación que permita definir el régimen interno de la universidad. Además, el gobierno federal entregará, por una única ocasión, diez millones de pesos, patrimonio con el cual deberá subvenir a sus necesidades en lo futuro.

En la presentación del proyecto de ley que, ante el Congreso, formula el secretario de Educación Pública (Narciso Bassols) se contiene una acerba crítica a la forma como ha venido operando la universidad, particularmente a partir de 1929. Describe la “lacras e irregularidades” presentes en alumnos y profesores, indicando que en su acción específicamente académica “no se puede decir que la universidad haya realizado con provecho su destino; no se puede decir que la acción educativa haya progresado”, agregando que “ojalá llegue una universidad mejor que la que el Gobierno de la República podría darles” (Silva Herzog, 1979).

La nueva ley trae la designación de un nuevo rector: Manuel Gómez Morín. Durante su año de rectorado va a hacer frente a la penuria económica de la universidad, que no podía vivir de los intereses de la aportación federal; va a hacer frente a quienes la atacan, todo ello en los meses que preceden a la toma de posesión de Lázaro Cárdenas como presidente. Finalmente, Gómez Morín renuncia en octubre de 1934, no sin antes precisar las “causas de la crisis” de la institución:

1) No ha tenido todos los profesores que necesita, y tiene, sin embargo, más de los necesarios. 2) No ha sabido mantener en los estudiantes una disciplina nacida de la convicción. 3) Se ha limitado, casi exclusivamente, al mantenimiento de unas cuantas actividades profesionales, no pudiendo atender las propiamente culturales o científicas o de investigación. 4) Los planes de estudios han sido deficientes o excesivos. 5) Los programas han sido incompletos o desorbitados y no se cumplen. 6) Ha habido falta de método. 7) No se ha establecido una coordinación entre los diversos grados de la enseñanza. 8) Faltan laboratorios y bibliotecas. 9) Se trabaja poco. 10) Más que desorientación ha habido desorden de ideas y de conducta, falta de seriedad, de autoridad, de sentido de responsabilidad y de proporción en el cuerpo universitario. 11) La Universidad no ha tenido el lugar que le corresponde en la comunidad, ni se ha ganado el respeto de ella (Jiménez Rueda, 1955).

De este modo, Gómez Morín deja la rectoría por la oposición que tiene con el gobierno, quien no sólo no lo apoya sino que parece atacarlo, tanto por su filiación ideológica (recuérdese que se trata de quién cinco años después fundaría el Partido Acción Nacional, pan ) como por representar la cabeza de esa universidad que se había desprendido de la esfera gubernamental. Pero además, los grandes espacios de participación y gestión que se dan con la Ley de 1933, Gómez Morín intenta cerrarlos con el Estatuto de 1934. Un juicio crítico sobre esto es el siguiente: “quiso suprimir las agitaciones que se producían entre profesores y estudiantes cada vez que había elecciones de academias, Consejo Universitario y directores, suprimiendo las elecciones y haciendo vitalicios los puestos de gobierno en la universidad. No hizo lo propio con el rector, porque la ley establecía que cada cuatro años se haría elección de este funcionario” (Jiménez Rueda, 1955).

A partir de la vigencia de la Ley de 1933 y hasta 1944 se suceden seis rectorías. La unam vive una época convulsa y agitada, entre otras circunstancias, por la deficiente e inadecuada estructura universitaria creada por dicha ley. Las facultades de designación y de remoción, depositadas en los órganos colegiados, y la necesidad de contar con un apoyo permanente cada una de las autoridades, llevaron a generar “múltiples corrupte las” entre estudiantes y profesores. Alfonso Caso (1974) describía así la situación:

...las maniobras de tipo puramente político, para obtener el nombramiento de un Director de Escuela o Facultad, que una vez nombrado se siente comprometido con el grupo que lo llevó al poder, y obligado a otorgarle concesiones: mayor número de clases, mejor remuneración, o complacencia en la falta de cumplimiento del deber, si se trata de profesores; puestos remunerados, gajes o canonjías, perdón de faltas de asistencia y aun exámenes simulados, si se trata de estudiantes. De tal modo es grave esta situación que, de continuarse, el prestigio de la Universidad sería cada vez más discutible y los títulos que otorgara, cada día menos aceptados por la opinión pública.

Algunos eminentes profesores, como Lucio Mendieta y Núñez (1980), insisten en que el problema era fundamentalmente político, derivado de la forma de designación de autoridades; así lo explica:

Todo mal parecía hallarse en el sistema de elección del rector a quien según la Ley de 1933 , designaba el consejo universitario, pues el nombramiento de consejeros, mediante el voto directo de estudiantes y profesores, permitía las maniobras sucias de la baja, de la mezquina política de intereses y personalismos, que actuaba para integrar el consejo universitario o influir en él en favor de persona determinada.

En el transcurso de 1944, en medio de una huelga general, donde en cada dependencia cada grupo reconoce a una autoridad distinta, desde Consejo Universitario, Rector o Director de Escuela , donde el enfrentamiento físico y los delitos de sangre se dan frecuentemente en las instalaciones de la universidad, la situación parece llegar a su límite. Renuncia el rector Brito Foucher y el presidente de la República, con ánimo de resolver el problema, convoca a un Congreso Universitario Constituyente, sin fundamento legal, integrado por seis ex-rectores, quienes proponen a Alfonso Caso que acepte la rectoría. Nunca antes, ni después, alcanzó la unam mayor grado de anarquía e ingobernabilidad.

Caso inicia su gestión indicando que acepta “a condición de ser rector sólo un año, pero que ningún hombre sensato lo haría más allá de ese término”. Su principal acción va a ser la de dirigir personalmente los trabajos de formulación de una nueva ley orgánica que permita constituirse en instrumento para superar esa situación caótica y desorganizada.

El propio Caso analizará las situaciones prevalecientes en la universidad y la responsabilidad que en ellas tiene la ley de 1933. Insiste en que la confusión entre formas de organización, política y técnica es, a su vez, la principal causa de la desorganización de la unam . Así lo explica Caso (1974):

Para nadie es un secreto que la principal causa de la desorganización de la Universidad Nacional Autónoma de México, ha sido la confusión constante de estas dos formas de organización: la política y la técnica. Las autoridades universitarias han tenido siempre este doble carácter de autoridades políticas que necesitan contar con la popularidad y con el apoyo de los grupos, y por otro lado el carácter de autoridades técnicas que necesitan resolver las cuestiones de organización docente y cien tífica, desde un punto de vista puramente objetivo. La lucha entre los político y lo técnico ha impedido a la Universidad realizar sus fines, e indiscutiblemente ha sido rebasada la calidad de los profesores, de sus enseñanzas, de sus programas y, en consecuencia, la preparación de los alumnos. Podemos decir que la Universidad cumple cada día menos con el fin de preparar, como lo dice su Ley Orgánica, “profesionistas y técnicos útiles a la so ciedad”, y cada vez más se dirige hacia un fin puramente formal, que es convertirse en una oficina expedidora de calificaciones, certificados y títulos.

Una vez más se habla de reforma universitaria y Caso le da cuerpo a la misma, fundamentalmente, con una nueva estructura universitaria, producto de una definición más precisa de la autonomía. De ese modo, la reforma se sustenta en los siguientes principios:

1) Poner en práctica la definición misma de la universidad, considerada como una corporación pública, dotada de plena capacidad jurídica, que tiene como fin impartir educación superior, organizar la investigación y extender los beneficios de la cultura.

2) Distinguir los aspectos políticos de los técnicos que deben estar presentes en las autoridades universitarias.

3) Concebir a la universidad como una comunidad de cultura, una comunidad de maestros y alumnos que no persiguen fines antagónicos (Caso, 1974).

De acuerdo con dichos principios, como expresa Silva Herzog (1979), se deduce que la autonomía consiste esencialmente en la libertad para organizarse académica, administrativa y financieramente. En función de esta autonomía, y de acuerdo con el segundo principio, se crean nuevos órganos en la estructura universitaria: Junta de Gobierno y Patronato, y se distingue expresamente la función de cada uno de ellos. De esa manera corresponde a cada uno de ellos lo siguiente:

• Junta de Gobierno: facultades de designación (rector, directores) y resolver conflictos que surjan entre autoridades universitarias.

• C onsejo Universitario: expide normas para la mejor organización y funcionamiento técnico, do cente y administrativo de la universidad.

• Patronato: administra el patrimonio universitario y formula el presupuesto anual de ingresos y egresos.

• Rector: representa a la universidad y cuida del exacto cumplimiento de las disposiciones de la Junta de Gobierno y del Consejo Universitario.

La Ley Orgánica de la unam , de 1945, sentó las bases para su organización y funcionamiento en las siguientes cinco décadas. El instrumen-to jurídico creado en aquel año mostró que era posible guiar a una institución enorme, compleja y diversificada, aun y cuando dicha operación no estuviese exenta de dificultades, tropezones y contradicciones. No obstante esto último, la Ley de 1945 tuvo una enorme influencia para el sistema nacional de educación superior; prácticam ente todas la universidades creadas entre finales de los años cuarenta y principios de los años setenta se orientaron por un esquema de organización similar. En muchos casos, las leyes de las nuevas universidades públicas parecían sólo co piar o adaptar aquel ordenamiento.

Con la unam funcionando regularmente y con un gobierno nacional que se erige en paradigma de la modernidad económica y política, como el del presidente Miguel Alemán, el sistema universitario empieza a crecer en el país. La matrícula que en 1950 alcanzaba la cantidad de 30,000 estudiantes, llegaría a 80,000 en 1960, 250,000 en 1970 y 820,000 en 1980. Hasta este último año el crecimiento se dio sobre la base de universidades públicas, la mayor parte de ellas de carácter autónomo y pertenecientes a los estados de la Federación. Para 1990 la matrícula alcanzó la cantidad de 1.2 millones, con la salvedad de que las universidades privadas habían empezado a tener un crecimiento más dinámico. Para el año 2001 la matrícula de educación superior ha rebasado la cantidad de dos millones de estudiantes, con una mayor diversidad en las opciones de educación pública tecnológica y con un notable incremento de instituciones de educación privada, así como de matrícula, misma que alcanza ya, en 2003, un 32% del total. En ese mismo año la matrícula asciende ya a dos millones 354 de estudiantes.

Este importante crecimiento, desde el punto de vista de la propia historia de desarrollo de la educación superior en México, no lo es en el cuadro de América Latina. Darle satisfacción al 22% de la demanda potencial del grupo de edad correspondiente coloca a México, no obstante, en un lugar secundario. Sin embargo, es importante resaltar que ese crecimiento acelerado ha sido posible, fundamentalmente, por una política de Estado, donde la matrícula ha sido atendida, principalmente, por instituciones públicas.

A mediados de los setenta se crean nuevas universidades públicas para hacer frente a la demanda de educación superior. Algunas aprovechan el impulso para reconvertirse o adquirir su autonomía, como es el caso de la Universidad Autónoma Chapingo. Otras se crean introduciendo innovaciones en sistemas antiguos de formación profesional, como es el caso de la Universidad Pedagógica Nacional, cabeza para la nueva educación normal. Pero el impulso se aprovecha para crear nuevos modelos de universidades que, alejándose del modelo dominante de la Universidad Nacional y su ley de 1945, establecen nuevas bases, todas ellas sobre una autonomía que ha sido desarrollada y afinada respecto a la primera. Tal es el caso de la Universidad Autónoma Metropolitana ( uam ), la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y la Universidad Autónoma de Baja California Sur.

Entre las características distintivas de estas nuevas u ni versidades pueden mencionarse las siguientes:

• Se afina la idea de Autonomía con la expresión del objeto social para el cual fueron creadas.

• Se implanta una nueva estructura organizacional y un nuevo modelo académico. Dentro de esto se incluye el establecimiento de una desconcentración funcional, administrativa y geográfica, como es el caso de la uam . Se adopta una estructura departamental.

• Se instaura un tipo de gobierno menos vertical, con consejos representativos en tres niveles, con un sistema de representación de cuatros sectores: personal académico, alumnos, autoridades y, en menor proporción de trabajadores administrativos.

Papel de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones
de Educación Superior ( anuies )

El sistema de educación superior no tiene un regulador central. Posiblemente su característica más evidente sea la heterogeneidad del mismo. Ante esa realidad, la anuies ha sido la pieza clave que ha permitido la articulación del sistema. Como se ha dicho: “con la anuies se institucionaliza un nuevo campo de gestión dentro de la educación superior” (Hernández, 1996).

La Asociación nació para agrupar originalmente instituciones públicas de educación superior. A los diez años de vida, en 1960, cambia esa circunstancia y empieza a incluir instituciones tecnológicas públicas e instituciones privadas. Eso la convierte en una organización que integra la columna vertebral de la educación superior en México. Actualmente agrupa 134 instituciones (40 universidades públicas, 52 institutos tecnológicos públicos, 26 universidades privadas y 16 instituciones públicas de educación superior de distinta naturaleza). El conjunto de su matrícula cubre el 80% del total nacional.

A medida que la anuies evoluciona y se desarrolla, sus funciones se vuelven complejas y se diversifican, lo cual se refleja en la transformación de su estructura interna y en su organización. A partir de funciones iniciales de representación y de elaboración de estudios, avanza en los últimos 25 años en la prestación de servicios y coordinación de programas y acciones de muy diferente índole en y para el sistema de educación superior mexicano.

Difícilmente puede entenderse el papel que l a anuies ha desempeñado en la historia de la educación superior en México, sin referirse a la Autonomía de las universidades. Pareciera que en ningun a otra parte del mundo se encuentra una asociación con los alcances, dimensiones y característica s de la Asociación. El gran peso de la Autonomía universitaria en México condujo a la necesidad de hacer un pacto asociativo entre entes autónomos y de distinta naturaleza jurídica, que permitiera, simultáneamente, conjuntar esfuerzos, compartir recursos y negociar con mayor fuerza condiciones favorables para sus afiliados ante autoridades gubernamentales.

Dentro de un momento de plena expansión y mejoramiento de la organización de la educación superior en su conjunto, la Presidencia de la República promovió una reforma al Artículo 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De acuerdo con ella, e independientemente de los objetivos nacionales compartidos por la instituciones de educación superior, mismos que forman parte integral de dicha disposición, se adicionó una fracción, la vii , la cual dice lo siguiente:

Las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la respon sabilidad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de cátedr a e investigación y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y administrarán su patrimon io. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrativo, se normarán por el apartado A del Artículo 123 de esta Constitución, en los términos y con las modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo, conforme a las características propias de un trabajo especial, de manera que concuerden con la autonomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones a que esta fracción se refiere...

De acuerdo con dichas modificaciones, las cuales estaban dirigidas en lo fundamental a garantizar constitucionalmente la Autonomía de las universidades, fue posible también darle contenidos más precisos a la educación universitaria, principalmente la que se desarrolla en instituciones públicas. Algunas de las características o principios ahí contenidos respecto a la Autonomía son los siguientes (Valadés, 1987):

• El compromiso permanente del Estado para respetar la Autonomía de las universidades.

• E s parte del orden jurídico nacional. No hay derechos territoriales asociados a dicho régimen.

• Su ejercicio representa una responsabilidad para las instituciones: cumplir con planes y programas de trabajo y aprovechar los recursos económicos de que han sido dotadas.

• Supone principios como los de libertad de cátedra e investigación y libre examen
y discusión de las ideas.

• Las instituciones, que gozan de esta característica, fijan los términos de ingreso, promoción
y permanencia de su personal académico.

• Las instituciones con esta característica se regirán por el apartado “A” del Artículo 123 constitucional, referente al trabajo, y de acuerdo con las características y modalidades establecidas en la Ley Federal del Trabajo. Los derechos de los trabajadores académicos y administrativos se ejercerán sin desmedro de la Autonomía de las instituciones.

En 1978, ante un sistema de educación superior que había crecido enorme y desordenadamente, el Gobierno establece, junto con la anuies , el Plan Nacional de Educación Superior (el primero en término estrictos) con una estructura para agrupar a las instituciones. El plan fue muy completo y preveía líneas de actuación en todos los órdenes de la realidad de las instituciones de educación superior. Para el desarrollo del mismo se establecía el llamado Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior ( sinappes ), mismo que buscaba la concertación y planeación conjunta entre las universidades, los gobiernos estatales y el gobierno federal. La integración de dicho sistema planteaba el establecimiento de instancias de dirección y coordinación desde la esfera de la institución particularmente considerada, la correspondiente a cada entidad federativa, la regional (agrupando a varias entidades federativas) y la nacional.

El Plan y el Sistema permitieron la obtención de nuevas asignaciones presupuestales y la aplicación de dichos recursos a propósitos específicos. La formalización de todo lo que tenía que ver con ambos ordenamientos nunca desembocó en elementos legislativos, quedando tan solo en ordenamientos de carácter administrativo. En los años de mayor auge de la planeación, y por tanto de la estructura que creaba, la autonomía de las casas de estudio se vio influenciada por tales circunstancias.

A partir de 1988 se da una especie de reorientación del papel que hasta entonces había jugado el Estado mexicano en la educación superior . No obstante que la anuies había planteado tempranamente las necesidades de evaluación, es hasta varios años después cuando empieza a darse una preocupación semejante por parte del gobierno federal, coincidiendo con el ciclo que en América Latina se conoce con el nomb re del Nuevo papel de un Estado evaluador .

Bajo el impulso de la anuies , los programas gubernamentales incluyeron, desde 1989, una política clara en esa dirección, misma que incluía procesos de autoevaluación institucional, evaluación de programas y de carreras por pares académicos, evaluación de programas de posgrado y evaluaciones externas de alumnos. Tales acciones fueron refrendadas en 1995 por un nuevo gobierno, en el plan sectorial, avanzándose a la parte correspondiente de acreditación de programas e instituciones, así como de certificación de profesionales. Las nuevas políticas en la materia, dadas a conocer en 2001, profundizan acciones orientadas al desarrollo de dichas políticas. Aunque su avance parece todavía limitado, comparado con el que se da en otros países de América Latina, la tradicional Autonomía de las universidades ha empezado ya a experimentar condicionantes en las esferas institucionales respectivas.

A semejanza de lo acontecido en varios países de Latinoamérica, hacia finales de los años ochenta empezaron a establecerse remuneraciones adicionales para el personal académico de las universidades autónomas. Dichas remuneraciones se superponen así a los ingresos ordinarios de los profesores e investigadores, con requisitos y características que, en ocasiones, difieren de las establecidas en cada casa de estudios. Se crea, de ese modo, una especie de doble lealtad que trastoca, en la práctica, el tradicional régimen de Autonomía.

Hasta 1994, y dentro del régimen de Autonomía, fueron muchas las universidades que crearon estructuras de gobierno cuyos representantes eran electos directamente por los miembros de la comunidad universitaria. En tales casos, y dentro de un esquema igualitarista, los votos individuales de estudiantes, profesores, investigadores y trabajadores en general servían para elegir directores, decanos, rectores y, de manera genérica, autoridades universitarias. De más está decir que tales sistemas de gobierno generaron males semejantes a los que se habían dado ya con la vigencia de la Ley de Autonomía de 1933, en la unam . El principal defecto de todo ello radica en que se trata de autoridades políticas que generan decisiones políticas sobre materias naturalmente académicas, como son las que están presentes en las universidades.

Dentro de los marcos de Autonomía, varias universidades empezaron a cambiar sus procedimient os, eligiendo a sus autoridades mediante el sistema de representación y no de elección directa. Los efectos positivos parecen estar a la vista: instituciones que, haciendo una utilización positiva de la Autonomía, la aplican al mejoramiento de la vida académica de la casa de estudios.

Desde 1933, en el caso de la Universidad Nacional, la Autonomía supuso siempre un manejo absolutamente libre de los recursos financieros. Los controles eran de orden interno y nunca se dio información al gobierno federal o a los gob iernos locales, en términos de vigilancia y control por parte de los órganos legislativos y de gobierno de ambos órdenes. Esta circunstancia se incrementó, inclusive, después de la reforma del Artículo 3° constitucional en 1980. Sin embargo, con los presupuestos crecientes de las universidades frente a otros rubros del gasto social, los aparentes o reales dispendios de que eran acusa das las instituciones, la idea de una mejor utilización de recursos en cada dependencia pública con una transparencia en la forma de aplicación, fueron circunstancias presentes en la aprobación de una ley que cambia la tradicional posición de las universidades en esa materia.

En 1999 se modificaron varios artículos constitucionales que alteraban las formas de vigilancia y control presupuestal en los recursos federales y estatales. Derivado de ahí a finales del año 2000 el Congreso de la Unión aprobó un nuevo esquema de fiscalización de los recursos financieros, creando la dependencia denominada Auditoria Superior de la Federación. La nueva ley (de Fiscalización Superior de la Federación) y la nueva dependencia incluyeron genéricamente a las universidades autónomas como sujetos eventuales de fiscalización y, por lo tanto, susceptibles de ser sometidas a auditorias que permitieran conocer el destino exacto de los recursos económicos aplicados en los planes y programas universitarios y el grado de cumplimiento de los mismos. A su vez, este mismo esquema se presentó en los estados de la Federación, los cuales formularon y crearon leyes y organismos similares.

La primera universidad pública sometida a un procedimiento de fiscalización fue una institución que, oponiéndose legalmente en principio a dicha medida, terminó por aceptar plenamente (en referéndum o en consulta plebiscitaria) en función del valor social que esto representaba para su propia comunidad académica. Se trata de la Universidad de Guadalajara, la segunda en términos de matrícula en el País, la cual otorgó su autorización por una sola vez.

En otros dos casos relevantes (Universidad Veracruzana y Universidad Autónoma de Tamaulipas), se trata de instituciones que se ampararon judicialmente ante la amenaza de inicio del procedimiento de auditoria, en lo que toca a la primera; o solicitando voluntariamente dicho procedimiento, en medio de un clima político de mucha presión por parte de los medios de comunicación, en el caso de la segunda.

Aunque no ha sido fácil implantar estos esquemas de rendición de cuentas, resulta sorprendente cómo en tan poco tiempo, menos de tres años, se han ido venciendo las resistencias que durante tanto tiempo estuvieron presentes en lo que parecía que formaba parte implícita del estatuto de autonomía de cada institución.

En los últimos ocho años se ha concluido con el proceso de dotar de autonomía a las universidades públicas mexicanas. Las cuatro últimas fueron: la de Guadalajara, Guanajuato, Veracruzana y la de Ciencias y Artes de Chiapas. Salvo el caso de esta última, pequeña y con poca tradición, las tres restantes son instituciones maduras, con una importancia cuantitativa y cualitativa dentro del sistema de educación superior y en donde la carencia de Autonomía no parecía haber sido un obstáculo para su pleno desarrollo académico. De ese modo puede decirse ahora que las universidades mexicanas públicas son autónomas, aunque, por lo que se refiere a las últimas ya mencionadas, no consignen ese carácter dentro de su nombre oficial.

Desde hace tres años ha sido anunciada la posibilidad de que el Instituto Politécnico Nacional , la más importante institución de educación tecnológica, alcance la Autonomía. Anunciado el propósito por el presidente de la República, la comunidad politécnica llevó a cabo un proceso de consulta y reflexión sobre el modelo de organizaci ón que pueda asumir en un futuro inmediato. El proyecto de iniciativa asume una forma jurídica que se asemeja a la Autonomía y está ahora (noviembre de 2003) en manos de la consejería jurídica de la Presidencia de la República. De concretarse esta posibilidad, el subsistema de entidades autónomas se incrementaría con una matrícula superior a los 150 mil estudiantes, sólo por lo que toca a dicho nivel de estudios.

La Autonomía fue el dispositivo con arreglo al c ual se dio la organización de las más importantes universidades mexicanas en el pasado. Esto permitió que cada una de ellas generara, a su vez, sus formas de gobierno y sus modos de cumplir la misión para la cual fue creada. Podría decirse que la Autonomía fue funcional para dichos propósi tos. Sin embargo, en el momento actual, en un país que ha cambiado radicalmente su vocación y perfil económicos, que ocupa un lugar cada vez más importante dentro de las interrelaciones productivas a escala mundial, parece contradictoria la existencia de un sistema de educación superior con sectores e instituciones autárquicos, aislados e independientes.

A pesar de que no ha habido leyes o dispositivos legales que promuevan la integración de instituciones, ha sido el lazo de la anuies , entre otros, l o que ha perm itido que en algunos aspectos las instituciones de distinta naturaleza jurídica se integren y oper en como un sistema. De este modo, lo que la legislación no ha propiciado, pareciera que lo ha hecho la necesidad o la voluntad de cooperación de las instituciones de educación superior con el apoyo gubernamental.

Los tiempos venideros plantean la necesidad imperiosa de que pueda alcanzarse un sistema de educación superior de manera completo. Para conseguirlo será esencial plasmar el propósito y la voluntad de todos los actores (gobierno federal, gobiernos locales, entidades autónomas, instituciones diversas) en un instrumento jurídico. La anuies ha dado pasos muy importantes en ese sentido, desde hace diez años, y pareciera que el propósito gubernamental es coincidente, tal y como se observa en las políticas que en esa materia están presentes en el Programa Nacional de Educación 2001-2006 . A pesar de ello, y no obstante ese avance no alcanzado en otras épocas dentro de la esfera gubernamental, las nuevas realidades de composición política dentro del Congreso de la Unión parecen dificultar la posibilidad de alcanzar un consenso para promulgar una legislación en materia de educación superior que tenga las características de integridad y coordinación.

Tales características, de acuerdo con un proyecto de la anuies (1995), conocido desde 1995, se sustentarían en los siguientes instrumentos, mismos que conformarían un marco jurídico futuro de la educación superior:

1. Actualización de la Ley General para la Coordinación de la Educación Superior , co n fundamento en la fracción viii del Artículo 3° y xxv del Artículo 73 de la Constitución. Las razones para tal actualización serían:

• La legislación actual no funciona en el nuevo contexto nacional y de relaciones internacionales.

• Se requiere hacer factible el establecimiento de un sistema de evaluación, acreditación y certificación.

• Es necesario atender la “movilidad” de alumnos y profesores entre instituciones.

• Debe establecerse un esquema de distribución de funciones educativas en el nivel superior.

2. Establecimiento de una reglamentación específica para las universidades públicas autónomas por ley , con base en lo estipulado en las fracciones vii y viii del Artículo 3° de la Constitución. Las bases para ello serían:

• Establecer un marco normativo global para la universidad pública, la cual requiere un tratamiento específico.

• La universidad pública tiene una base conceptual única, pero su forma de organización asume características distintas.

3. Actualización de las leyes reglamentarias del Artículo 5° constitucional , relativas al ejercicio de las profesiones en cada entidad federativa. Las bases a considerar serían:

• Reformar la reglamentación a fin de adecuarla al nuevo contexto internacional, particularmente en lo referente a la acreditación para el ejercicio profesional.

• Facilitar la “movilidad” de profesionales en el país, con fundamento en la fracción v del Artículo 121 constitucional.

• Contar con reglas precisas para hacer frente a los problemas de migración e inmigración de profesionales.

4. Incorporación a la Ley Federal del Trabajo de las normas a las que debe sujetarse el quehacer de las universidades e instituciones a las que la ley otorgue Autonomía, en los términos de la fracción vii del Artículo 3° de la Constitución. Los argumentos básicos para esta propuesta serían:

• Coadyuvar a resolver las divergencias entre lo pactado en los contratos colectivo de trabajo y las disposiciones constitucionales en materia de educación superior.

• Establecer los términos y modalidades de las relaciones laborales con el personal académico y el personal administrativo.

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Agustín Pérez Carrillo
Profesor de la Universidad Autónoma Metropolitana

La jubilación en las universidades públicas

E l presente artículo reflexiona sobre la política legislativa y las reglas existentes en la legislación federal respecto del derecho a la jubilación de los miembros del personal académico que trabajan en las IES públicas autónomas, tomando a la Universidad Autónoma Metropolitana como modelo explicativo. Se plantean una serie de objetivos para lograr un retiro digno de los miembros del personal académico, entre los que destacan: reformar la Ley de ISSSTE ; incorporar los montos de las becas y estímulos previstos en el ripppa al salario integrado para fijar el monto de las pensiones con base en dicho salario; crear un programa financiero oficial, autónomo y seguro; otorgar facilidades a quienes se jubilen para continuar en algunas actividades académicas y crear los programas de formación y de ingreso de nuevo personal académico.

T his article reflects upon legislative policies and existing rules applicable to retirement rights of academic personnel that work at autonomous public hei s, taking the Universidad Autónoma Metropolitana as explicative model. A series of objectives in order to achieve worthy retirement for academic staff are considering, among which are: To reform the Law of the issste ; incorporate amounts corresponding to scholarships and incentives foreseen in the ripppa to salary used as basis for pension; create an official, autonomous and safe financial program; grant facilities to retiring personnel so that they may proceed with academic activities; create training and enrolment programs for new scholars.

Mi i nterés en el presente ensayo es iniciar una reflexión de política legislativa sobre las reglas existentes en la legislación federal respecto del derecho a la jubilación de los miembros del personal académico que trabajan en las instituciones de educación superior autónomas por ley ( ies ) y hayan cumplido treinta años en la prestación de servicios académicos. La principal información y las valoracio nes se relacionan con la Universidad Autónoma Metropolitana ( uam ), y las reflexiones podrán servir para analizar los derechos de quienes se encuentren en situaciones semejantes en las universidades de las entidades federativas y en otras instituciones de educación superior. También es susceptible de ser una referencia para otros trabajadores de la IES 1 .

Muchos integrantes del personal académico de las ies se ven obligados a permanecer en el desempeño de las actividades de docencia, investigación, creación artística y preservación de la cultura al no tener motivación para jubilarse en los términos de Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (Ley del issste ) con el máximo de diez salarios mínimos mensuales, monto que es incrementado sólo en función de los aumentos decretados a los salarios mínimos 2 .

De acuerdo con la Ley del issste el cálculo de las aportaciones de los miembros del personal académico se practica con base en el salario tabular pactado con los sindicatos correspondientes, y en caso de ser mayor el que reciben algunos trabajadores, el tope es de diez salarios mínimos mensuales.

Un número considerable de profesores en la situación descrita han llegado a la máxima categoría y nivel -normalmente Titular C, de Tiempo Completo, por Tiempo Indeterminado (Titular C, de ahora en adelante)- y, además del salario y prestaciones laborales pactadas bilateralmente, disfrutan de becas y estímulos económicos otorgados por las uies . Por estos dos conceptos obtienen remuneraciones superiores a la suma del salario tabular y las prestaciones laborales. No consideraré los apoyos económicos del Sistema Nacional de Investigadores u otros externos que pueden llegar a agudizar el problema de algunos profesores al momento de la jubilación.

El monto de las jubilaciones de los trabajadores tiene, por la Ley del issste , un tope de diez salarios mínimos mensuales -como ya se afirmó antes-, del cual se descuenta 2% por servicio médico; en consecuencia, la jubilación implica la reducción significativa de su salario y la pérdida de las prestaciones pactadas en los contratos colectivos de trabajo, las cuales en total y en promedio exceden el 100% del salario tabular de quienes han cumplido treinta años de prestar servicios en alguna de las UIES .

Los profesores, por algunas de las razones anteriores, permanecen en el desempeño de sus actividades, aunque tengan el deseo de retirarse y, en consecuencia, aumenta el promedio de edad del personal académico de las ies . La curva exponencial de este aumento será más evidente con el transcurso de los años.

Los trabajadores que se encuentran en esta situación difícilmente toman la decisión de retirarse si el cálculo para el caso general es que dar ese paso significará la reducción de sus ingresos en más del 100% del monto que reciben como trabajadores activos. El sentido común los orientará a no reducir sus ingresos personales y familiares, así como no deteriorar su ubicación en las esferas económica, social y cultural; no estarán dispuestos a estos sacrificios y preferirán continuar, independientemente de su interés o desinterés o algunas deficiencias en el desarrollo de sus actividades académicas, como un integrante “activo” de la planta de profesores de alguna de las IES .

1. Salario tabular (Tabulador de Salario del Personal Académico de base vigente a partir del 02-02-2003 en la Universidad Autónoma Metropolitana (Tabulador):	$15,319.97
2. Compensación por antigüedad (Cláusula 155 del CCT) 2.5% por cada año a partir del vigésimo primero igual al 75 % del salario tabular por treinta años de servicio:	$11,489.97
3. Aguinaldo (Cláusula 154 del CCT). 40 días sobre el salario tabular más compensación por antigüedad:	$35,746.58
4.Prima vacacional (Cláusula 157 del CCT) 56% de 40 días de vacaciones, calculado con base en el salario tabular, compensación por antigüedad, material didáctico, apoyo alimentario y despensa en efectivo:	$20.627.63
5. Material didáctico (Cláusula 160 del CCT):	$336.37
6.Apoyo alimentario (Cláusula 159 del CCT):	$170.00
7.Despensa en efectivo (Cláusula 158 del CCT):	$310.00
8.Despensa en vale (Cláusula del CCT):	$322.00
9.Reconocimiento al trabajo universitario (Tabulador):	$459.60
10. Vale anual para insumos familiares (Cláusula 158 del CCT):	$650.00
11.Pago de cinco días -salario por día $839.66- por ajuste salarial (Cláusula 149):	$4,468.32
12.Días de descanso obligatorio que coinciden con descanso semanal -salario por día $893.59- (Cláusula 171 del CCT):	$5,361.98
13.Vale canjeable por libros (Cláusula 161 del CCT):	$330.00
De acuerdo con los datos anteriores el monto de las prestaciones mensuales anualizadas equivale a:	$157,055.28
El monto de las prestaciones otorgadas anualmente es igual a que más las prestaciones mensuales anualizadas de una suma de:	$67,184.51
El salario tabular anualizado equivale a:	$183,839.64
Todas las prestaciones anualizadas equivalen al 122% aproximadamente del salario tabulado y con éste suman:	$408,079.43

A continuación presentaré dos esquemas vigentes de las remuneraciones que puede percibir un Profesor Titular C, con treinta años de servicios en alguna de las IES .

El primer esquema refleja las remuneraciones del profesor Titular C pactadas en el Contrato Colectivo de Trabajo de la Universidad Autónoma Metropolitana 2002-2004 ( cct ) 3 . En la exposición y análisis no considero el reconocimiento económic o por prestación de servicios que se otorga cada cinco años, ni las prestaciones en especie como anteojos y seguro de gastos médicos mayores.

¿Cómo es posible, tan sólo considerando el salario y las prestaciones pactadas bilateralmente, que el Profesor Titular “C” decida jubilarse si tiene la seguridad de que ganaría menos de diez salarios mínimos al mes -$13,095? La pregunta -como la presentada más abajo en relación con las remuneraciones previstas en la reglamentación universitaria- se formula en el ámbito de las decisiones racionales.

El segundo esquema tiene por objeto las becas y estímulos del Reglamento de Ingreso, Promoción y Perma nencia del Personal Académico de la Universidad Autónoma Metropolitana ( ripppa ), creado por el Colegio Académico en ejercicio de la competencia para fijar los términos de permanencia de su personal académico, razón por la cual no fue pactado con el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Universidad Autónoma Metropolitana. Las becas y estímulos, cuyos montos se han cuantificado con base en el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, pueden ser obtenidas por los profesores titulares C. Dicho salario, vigente al 1º de enero del 2003, es de $1,309.50.

A continuación señalo las becas y estímulos previst os en el ripppa y los montos máximos fijados:

Además de las becas y estímulos de referencia, se otorga el Estímulo a la Docencia e Investigación, cuyo monto es de una a tres quincenas. La aspiración de un número elevado de profesores es obtener las tres quincenas. El profesor Titular C, categoría y nivel en análisis, con el salario tabular y la compensación por antigüedad integra: $26,809.94 mensuales; entonces tres quincenas es igual a $40,214.91 y esta cantidad distribuida en doce meses equivale a $3,351.24 mensuales para efectos del estímulo en estudio que, sumado a los $28,809.00 mensuales de las otras becas y estímulos , resultan $32,160.24 en concepto de las remuneraciones previstas en el ripppa . A esta cantidad se le agregan $34,006.61 por el salario y las prestaciones pactadas, y la suma es de $66,166.85 mensuales para el profesor en estudio.

Con este segundo esquema se dramatiza el escenario de la jubilación en análisis si se agrega como parte de los ingresos del profesor titular “C”, el montos de las becas y estímulos otorgados por las uies , los cuales pueden fluctuar entre 12 a 25 salarios mínimos mensuales, pues esos profesores se ven obligados a permanecer activos.

Voy a suponer, para seguir en la reflexión, el caso de un profesor que disfruta de 22 salarios mínimos mensuales en concepto de becas y estímulos, más la cantidad de $3,351.24 mensuales correspondiente al Estímulo a la Docencia e Investigación; así, tiene un ingreso mensual adicional de $32,160.24 que sumado a los $34,006.61 da un total de $66,166.85 equivalentes a 50.5 salarios mínimos mensuales. La otra pregunta que requiere una respuesta racional es la siguiente: ¿cómo es posible que este profesor decida jubilarse si tiene la seguridad de que percibirá un ingreso mensual de $13,095.00, menos el 2% de cuota por servicio médico y, en consecuencia, dejaría de ganar 40 salarios mínimos al mes -$52,380.00?

El profesor Titular C en activo percibiría en la perspectiva a cinco años, con un aumento anual del 4% anual y en cantidades brutas, la cantidad de $80,550.23 equivalentes a $966,602.85 anuales. Un profesor jubilado, en la misma perspectiva, percibiría $16,917.55 mensuales igual a $203 010.68 anuales; desde el inicio del “disfrute” de su jubilación habría iniciado el camino hacia un grupo vulnerable.

Una consecuencia de los esquemas del CCT y d el RIPPA es la escasa probabilidad de que los trabajadores con becas y estímulos de monto más o menos importante para sus economías personales o familiares decidan jubilarse, a pesar de ya tener derecho a esa o pción; así, la edad promedio de los profesores de las uies aumentará necesaria y considerablemente.

En relación con el Profesor Titular C en la uam presentó el siguiente cuadro comparativo:

Una evaluación sobre el salario del Profesor Titula r C en proporción con el dólar americano y los salarios mínimos del Distrito Federal correspond ientes a los años de 1976, 1987, 1994, 1995, 1997 y 2003 reflejan, en virtud de las oscilaciones que se advierten, la escasa atención en la valoración de la calidad del trabajo académico.

Tan sólo con recuperar el equivalente de 1976 del salario del Profesor Titular C le correspondería actualmente un salario mensual de $17,482.25, aproximadamente, y el que tiene ahora, septiembre del 2003, ya se ha indicado, es de 15,319.96. Es necesario considerar en esta reflexión la importancia de los aumentos salariales a partir de 1976.

La proporción entre salario, prestaciones pactadas y becas y estímulos ahora es la siguiente:

En el comportamiento público advertido de acuerdo con los antecedentes señalados en materia de remuneraciones al personal académico de las ies se ignora la exigencia de mantener una proporción razonable entre el salario tabular y las prestaciones; en efecto, no se ha considerado que el salario pactado en el tabulador debe ser el resultado de la evaluación del puesto, considerando diversas variables como son las funciones que se realizan, el requerimiento de escolaridad, experiencia académica y profesional, productos del trabajo de investigación y de docencia, etc. Es decir, es elemental valorar éstos y otros factores para decidir cuanto vale un puesto. De acuerdo con el Artículo 85 de la Ley Federal del Trabajo: “para fijar el importe del salario se tomará en consideración la cantidad y calidad del trabajo”. Las demás prestaciones tienen relación con el valor del puesto y la exigencia que se deriva es que el salario ha de ser mayor que el conjunto de las prestaciones que disfrutan los trabajadores. Cuando no se cumple este imperativo se propicia el surgimiento de diversas perversiones como las mencionadas.

Todas las remuneraciones referidas se otorgan por el trabajo prestado, sin embargo un número amplio de ellas -sobre todo las becas y estímulos- no tienen repercusión, por ejemplo, en prestaciones como el aguinaldo, la prima vacacional y la fijación de las indemnizaciones por conclusión de la relación laboral, por cualquier causa.

La situación problemática descrita tiene diversas consecuencias de elevado costo social en relación con el debido cumplimiento de los objetivos correspondientes a la prestación del servicio público de educación superior confiado a las IES . A continuación señalaré algunas de esas consecuencias.

En muchas organizaciones universitarias -facultades, departamentos, áreas, academias, etc.- no existen programas de formación de nuevos recursos humanos para el desempeño de las actividades de docencia, investigación, creación artística, preservación y difusión de la cultura y servicio social. En consecuencia, tampoco cuentan con programas para el ingreso de nuevos profesores que sustituya a quienes se retiren por diversas causas del desempeño académico. Se pierde la idea de las generaciones de los grupos académicos y en una conjetura extrema llegará a existir sólo la generación de bastante edad.

La formación de recursos en las diferentes licenciaturas, principalmente, entrará, y en algunos casos se advierte que ya ha entrado, en un proceso de deterioro significativo por el desgano, imposibilidad física o intelectual o saturación de los miembros del personal académico con varias décadas de dedicación a la formación de profesionales que se requieren para la satisfacción de nece sidades sociales. Los vicios, rutinas perniciosas, desgastes y engaños que perjudican la formación de los alumnos puede llegar a ser una constante. La impartición de docencia de alta calidad es uno de los objetivos primordiales de las uies y para lograr éxito en este objetivo han de destinarse todos los esfuerzos intelectuales, morales y económicos posibles. No se logrará la formación de los profesionales de manera óptima con personal académico en el cual aparezca el trabajo enajenado, lo vivan como una carga pesad a, como un deber o cuando sus problemas prioritarios se relacionan con los cuidados de su salud. Fromm diría al respecto: “el trabajo, en vez de ser una actividad satisfactoria en sí misma y placentera, se convierte en un deber y una obsesión” (Fromm, 1976).

Una vez conscientes de la situación problemática corresponde definir los objetivos cuya realización reduciría o abatiría los costos sociales y sus consecuencias también costosas. La determinación de los objetivos particulares ha de constituir un sistema con las características de ser completo, consistente e independiente; así, una propuesta sobre la que se puede reflexionar es la siguiente:

1. Lograr un retiro económicamente digno del personal académico que tiene derecho a su jubilación por treinta años de servicios prestados en alguna de las ies .

2. Ofrecer diversas oportunidades a quienes se jubilen para continuar en los espacios universitarios en el desempeño de actividades relacionadas con la investigación, la creación artística, la difusión y preservación de la cultura y la asesoría académica, a fin de iniciar la cultura del retiro con dignidad.

3. Establecer programas de formación de recursos humanos en docencia e investigación en las ies con el propósito de consolidar o evolucionar las instancias académicas como las Áreas o las Academias y estar en mejores condiciones de cumplir con los fines de la citadas universidades e instituciones.

4. Atender las actividades de preparación de profesionales en las diversas licenciaturas con recursos humanos egresados de los programas de formación y de los de incorporación de miembros del personal académico.

Existe un conjunto amplio de medios para lograr los objetivos antes indicados. Entre algunas de las opciones menciono las siguientes:

1. Reformar la Ley del issste para incrementar el monto máximo de las pensiones por jubilación, con las modalidades pertinentes y la emisión de artículos transitorios que consideren los actuales casos de quienes tienen derecho a jubilarse y no lo hacen porque se verían lesionados en diferentes aspectos en sus formas de vida. (Por ejemplo calcular las mejores remuneraciones laborales de quienes han trabajado treinta años en alguna de las ies y procurar el ofrecimiento -se trata de una conjetura- de una pensión dinámica de entre 25 y 35 salarios mínimos mensuales a pesos constantes.)

2. Incorporar los montos de las becas y estímulos previstos en el ripppa al salario integrado del personal académico, mediante la negociación colectiva para, en su caso, fijar la pensión por jubilación con base en la suma de todos esos conceptos.

3. Crear un programa financiero oficial, autónomo y seguro de su funcionamiento, con aportaciones de los miembros del personal académico, de las ies correspondientes y del gobierno federal, a fin de instituir una cultura de retiro digno.

4. Establecer las facilidades a quienes se jubilen para continuar en las actividades de investigación, creación artística, preservación y difusión de la cultura y asesoría académica, en los espacios universitarios.

5. Crear los programas de formación y de ingreso a las uies de los mejores recursos humanos para el desempeño de las labores académicas.

Las opciones señaladas y otras imaginables se jerarquizan de acuerdo con criterios instrumentales como la inversión económica, la inversión de tiempo y la certeza en los resultados o valorativos como la calidad en la prestación del servicio docente y la dignidad de las personas. Al asignar pesos diferentes a los criterios se procura la racionalidad en la selección de las opciones para resolver los problemas planteados.

Una concepción de dignidad en el retiro por jubilación exige reconocer a los profesores como personas con capacidad de continuar con sus planes de vida y tomar las decisiones autónomamente para lograr los fines congruentes con su biografía, con su historia. Por otra parte las virtudes del trabajo relacionadas con la prestación del servicio público en la formación de profesionales, la contribución al desarrollo y difusión del conocimiento científico y humanístico en diferentes ámbitos, así como el desarrollo de las diferentes actividades artísticas, asignado a las uies , merece especial consideración como base del desarrollo de una sociedad y la búsqueda de soluciones al problema inicialmente descrito.

El sistema de objetivos propuesto se integra de la siguiente manera: lograr un retiro digno de los miembros del personal académico; ofrecer el desempeño de actividades acordes con sus capacidades a quienes se jubilen; mejorar la formación de profesores-investigadores para sustituir a quienes se jubilen y atender la preparación de los estudiantes como uno de los objetivos fundamentales asignados a las ies .

Las opciones idóneas para lograr la satisfacción de los objetivos señalados son: a) Reformar la Ley del issste ; b) Incorporar los montos de las becas y estímulos previstos en el ripppa al salario integrado para, en su caso, fijar el monto de las pensiones con base en dicho salario; c) Crear un pr ograma financiero oficial, autónomo y seguro; d) Otorgar facilidades a quienes se jubilen para continuar en algunas actividades académicas; y e) Crear los programas de formación y de ingreso de nuevo personal académico;

Sin embargo, la opción b estaría sujeta a la a, y si no se cumple esa condición sólo mejoraría las prestaciones pactadas; las opciones d y e, por sí mismas, no resolverían la situación problemática planteada y su implantación está sujeta a la satisfacción del objetivo principal consistente en lograr un retiro digno de los profesores de las uies .

En esta etapa del quehacer en política legislativa se analiza la relación entre los criterios y las opciones señaladas. Antes de valorar las opciones es necesario indicar que, en general, como consecuencia de la aplicación de los criterios valorativos e instrumentales antes indicados, algunas opciones deben ser desechadas por pertenecer a un discurso paternalista, autocrático, discriminatorio o punitivo. Por lo tanto, no procede que las autoridades estatales decidan que es lo que más conviene a quienes se encuentran en la situación de jubilarse, sin participación de ellos; tampoco que se establezca simple y llanamente la obligatoriedad de jubilarse al cumplir determinado número de años de edad o de servicios; tampoco dejar el problema como está con el argumento de que se resolverá con el transcurso de los años, pues además no es racional reconocer la existencia de un problema y no procurar su solución. Antes de tomar este tipo de decisiones estatales deben pensarse distintas alternativas tanto para resolver el problema actual como para prevenir la existencia de problemas similares en el futuro.

Una vez presentada la aclaración anterior se puede proponer, de acuerdo con el criterio de la dignidad personal, la siguiente jerarquización de las opciones:

b) Incorporar becas y estímulos al salario para fijar, en su caso, el monto de las jubilaciones;

c) Crear un programa financiero autónomo mediante el cual se procure que complemente las disposiciones de la Ley del issste en materia de jubilaciones; y

d) Otorgar facilidades a quienes se jubilen para continuar en algunas actividades académicas.

Las opciones a, b y d, es necesario notarlo, son complementarias. La opción c, es alternativa d e la a. De acuerdo con el criterio valorativo de la exc elencia académica, la jerarquización sería:

e) Crear programas de formación y de ingreso de profesores-investigadores con el fin de optimizar el desarrollo de las actividades académicas;

f) Incorporar becas y estímulos al salario para fijar, en su caso, el monto de las jubilaciones, con base en la suma, y

g) Otorgar facilidades a quienes se jubilen para continuar en algunas actividades académicas .

Con base en el criterio económico la opción de reformar la Ley del issste requiere inversiones económicas conjuntas del gobierno federal y de las ies , con las aportaciones de los miembros del personal académico de las ies . No se trata de buscar soluciones meramente paternalistas o asistenciales, sino de procurar el funcionamiento adecuado y responsable del sistema, con la participación de quienes tienen la capacidad moral, económica o profesional.

Con la aplicación del criterio relativo a la inversión de tiempo pudiera pensarse que las prácticas parlamentarias requieren de varias etapas y que podrían invertirse algunos meses para llegar a la reforma legislativa. Casi sería seguro la apertura de los debates en los cuales estarían presentes los argumentos para privatizar la educación superior frente a las razones de quienes defienden la universidad pública y gratuita. Si los debates son parte de los regímenes democráticos y tienen el propósito de llegar a convencimientos racionales o a compromisos sensatos, la inversión de tiempo ha de ser racional; no se trataría de una espera eterna ni tampoco una decisión al vapor.

Conforme al criterio de la certeza en los resultados se confiaría en la eficacia de una decisión legislativa que considerara el problema como se ha planteado y tomara la decisión más racional. Los últimos comentarios son susceptibles de ser aplicados a la creación de un programa financiero oficial, autónomo y seguro de su funcionamiento.

Desde el punto de vista de política legislativa la opción más sensata es la de reformar la Ley del issste y establecer las medidas complementarias consistentes en la incorporación de l as becas y estímulos al salario de los trabajadores académicos, otorgar facilidades para que quienes se jubilen puedan continuar en el desarrollo de algunas actividades académicas en los espacios uni versitarios y establecer programas de formación e incorporar de miembros del personal académico quienes sustituirían al persona que optara por la jubilación.

Otra orientación de política legislativa tiene por contenido no conceder privilegios, sino reconocer los méritos suficientes en función de requisitos académicos; por lo tanto, la exclusión de quien satisface todos los requisitos señalados o la inclusión de quienes no los satisfacen sería incorrecta.

Por ahora no es oportuno incluir formas precisas de como se lograría la implantación de las opciones consideradas pertinentes para la solución del problema de la dignidad del retiro por jubilación de miembros del personal académico; sin embargo, debe pensarse en la elaboración de un sistema racional de aportaciones de quienes están comprometidos -gobierno federal, ies y trabajadores académicos- que garantice la solvencia económica y la honradez en su operación.

Castel , Robert (1997). La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del asalariado , Buenos Aires, Editorial Paidós.

Hart , H.L.A. (1961). The concept of law , Great Britain , Oxford University Press.

Fromm , Erich (1976). Psicoanálisis de la sociedad contemporánea , México, Fondo de Cultura Económica.

Mosterín , Jesús (1978). Racionalidad y acción humana , Madrid, Alianza Editorial.

1 No se trata de regresar a finales del siglo xix o a principios del siglo pasado con nuevos marcos conceptuales. En esa época se discutía sobre la pertinencia de si el régimen de la jubilación era obligatoria o voluntaria. En este escenario afirma Castel (1997: 295): “Entendemos perfectamente que lo que está en cuestión no es el principio de la jubilación. Ésta se imponía “de manera imperiosa” en vista de la situación miserable de los trabajadores ancianos, la mayoría de los cuales se veían condenados a trabajar hasta la muerte, o a depender de la ayuda familiar o la asistencia. Pero la jubilación tenía que basarse en la previsión voluntaria». «volver«.
2 Uso la expresión “se ven obligados” en la terminología de Hart (1961: 6 y 7), en la que distingue entre “verse obligado” y “tener una obligación”. «volver«.
3 La referencia de salarios y prestaciones es al Contrato Colectivo de Trabajo de la Universidad Autónoma Metropolitana 2002-2004 y algunas cantidades son aproximadas; los cálculos que presentó también son aproximados por el desconocimiento de las formas en que se practican oficialmente, pero son creíbles en términos gnerales porque se acercan a la realidad.«volver«.

Ernesto Villanueva
Presidente de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaría, Argentina

Este artículo se propone presentar el escenario de las transformaciones experimentadas en el sistema de educación superior argentino durante la última década y analizar algunos de los efectos que produjo la entrada en vigencia de una nueva Ley de Educación Superior, a partir del año 1995. Las reflexiones finales pretenden funcionar como conclusiones de lo dicho, pero también como disparadores que estimulen el debate, la crítica y el trabajo para seguir construyendo alternativas que mejoren nuestros sistemas latinoamericanos de educación superior.

Palabras clave: Políticas públicas, Argentina, universidades, América Latina.

This article is intended to show a scenario of transformations experienced by the Argentinean higher education system during the last decade and analyse some of the effects of the application of the new Higher Education Law as of 1995. Final reflections intend to conclude but also to serve as open doors to debate, criticism and work in order to build new alternatives to improve Latin American higher education systems.

El sistema de educación superior argentino en los noventa: de la expansión
y diversificación del sistema a la sanción de una ley de educación superior

Durante la década de los noventa, el sistema de educación superior de la Argentina experimentó diversas transformaciones que modificaron sus estructuras tradicionales y estimularon cambios cuyas consecuencias están aún hoy en proceso de evaluación.

Por un lado se dio un proceso de expansión y diversificación del sistema, a partir de un explosivo aumento de la demanda de estudios superiores y del surgimiento de muchas nuevas instituciones universitarias, y no universitarias, públicas y privadas, que fueron apareciendo para responder al crecimiento de la matrícula de estudiantes. En parte, este proceso profundizaba las tendencias de expansión del sistema educativo iniciadas con la vuelta de la democracia en 1983; pero en parte tenía que ver con los cambios más generales que vivía el país en los noventa y que promovían la necesidad de mayor capacitación y la obtención de tít ulos para poder acceder a un mercado laboral cada vez más competitivo.

La creación de instituciones privadas, universitarias y no universitarias, y la llegada de universidades extranjeras, instalando sedes en el país, o articulando programas con universidades locales, fueron dos aspectos destacados del proceso al que hacemos referencia. En el caso de las instituciones privadas, durante los noventa llegaron a duplicar su número. En muchos casos , estas nuevas instituciones fueron creadas para responder a la demanda de los nuevos estudiantes y del mismo mercado laboral; algunas han intentado organizarse a partir de carreras y p lanes de estudios novedosos, con títulos intermedios, carreras cortas y flexibles aunque no siempre con el éxito que es de desear.

A partir de la sanción, en 1995, de la Ley de Educación Superior -de la que hablaremos más abajo- la cantidad de universidades privadas que ingresaron al sistema disminuyó pero comenzaron a crearse nuevas universidades nacionales. Algunas de estas se localizaron en los partidos aledaños a la ciudad de Buenos Aires, e implementaron también diseños curriculares, administrativos y académicos novedosos.

Los Institutos Universitarios, los Colegios Universitarios y los Institutos Tecnológicos fueron otras creaciones institucionales producto de la ola de expansión del sistema superior, y que a partir de sus características específicas, también intentaron convocar a un público estudiantil en expansión.

Finalmente, el crecimiento de la oferta de posgrados constituye otro de los fenómenos más destacados de los últimos años, en parte porque la Argentina partía de una situación de retraso considerable en cuanto a la oferta de posgrados. De todos modos, es importante notar q ue este crecimiento también estuvo estimulado por el contexto general, en el cual los títulos de posgrados adquirieron más valor y, al mismo tiempo, algunas instituciones comienzan a orientarse específicamente al dictado de los mismos.

Para mediados de los noventa, la situación de la educación superior argentina era ambigua: la expansión global de la matrícula y la creación de tantas y diversas instituciones eran datos alentadores, pero al mismo tiempo revelaban la complejidad, heterogeneidad y desarticulación que empezaba a caracterizar al sistema.

Por otro lado, preocupaba fundamentalmente cómo regular la creación de nuevas instituciones, a partir de estándares de calidad institucional y académica, y al mismo tiempo cómo asegurar y mejorar el nivel de las instituciones ya existentes, apuntando a consolidar una cultura de la evaluación, y la autoevaluación institucional.

Los desafíos eran varios y diversos, pero básicamente eran consecuencia de las transformaciones que había experimentado el sistema. Otra dificultad radicaba en la inexistencia de una legislación universitaria acorde: con el retorno de la democracia, el sistema universitario poco a poco había ido normalizándose, pero no se contaba con un instrumento legal que regulara al sistema universitario (y no universitario) en conjunto.

Por todo esto, la sanción en 1995 de una Ley de Educación Superior ( les ), la Ley 24.521, significó un acontecimiento decisivo para la vida del sistema educativo superior. Dicha Ley fue producto de intensos debates y consultas que se diero n tanto por dentro como por fuera de la comunidad universitaria, y fue exhaustivamente tratada antes de ser aprobada. Desde antes de su sanción y hasta hoy cuenta con defensores y detractores, con quienes se ocupan de mostrar sólo sus virtudes y quienes enfatizan sus debilidades.

Más allá de las polémicas, lo cierto es que la les ha servido como un instrumento relativamente útil para encarar -por cierto con resultados no siempre satisfactorios- algunos de los problemas que mencionábamos: la desarticulación y heterogeneidad del sistema, la proliferación de instituciones privadas, la regulación y el control de la calidad, entre otras cuestiones. De todos modos, tal vez su mayor aporte está representado en el hecho de que está diseñada como un instrumento legislativo global, aplicable a todos los componentes del sistema de educación superior: universidades e institutos no universitarios, públicos y privados, colegios e institutos universitarios.

Como decíamos, si bien la les venía a cubrir un vacío en materia de legislación de educación superior, también aparecía como resultado de la necesidad de contar con instrumentos legales para ordenar un sistema educativo que parecía, a esa altura, fuera de control. Focalizaremos algunas de las cuestiones más destacadas sobre las que la les ha tenido efectos importantes, o que al menos debería haberlos tenido.

Si hablamos de sistema, parecería obvio estar hablando de actores, instituciones y prácticas que funcionan en conjunto, cada uno ocupándose de una parte, pero sin perder de vista que pertenecen a un todo. Sin embargo, en el caso de nuestro sistema de educación superior, las cosas no son tan obvias, y pese a que la les dedicó varios incisos a regular esta cuestión, la articulación y el funcionamiento en términos de sistema sigue siendo más una aspiración que una realidad.

El Artículo 4° de la les plantea en los incisos f), g), i), j) la articulación del sistema educativo como uno de los principales objetivos. Y luego, en los artículos 8, 9, 10 establece las jurisdicciones y mecanismos para implementar la articulación e ntre las instituciones universitarias y las no universitarias. Por otro lado, la Ley también estipula la creación de instancias instituciones específicas para llevar adelante la articulación.

El Consejo de Universidades ( cu ), creado por Artículo 72, es el ámbito de reunión de representantes de todos los componentes del sistema de educación superior, nacional y provincial, público y privado. Allí están reunidos el Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional, la Comisión Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas, los representantes de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior y un representante del Consejo Federal de Educación y Cultura. Este Consejo está presidido por el Ministro de Educación. Sus funciones apuntan específicamente a coordinar todo el sistema universitario. Por ejemplo, desde el Consejo de Universidades se consensuaron los estándares para la acreditación de posgrados que luego se presentaron en el Ministerio de Educación; y también ambos son los encargados de determinar cuáles carreras deberán requerir acredita ción, por tratarse de profesiones en las cuales el Estado debe tener una responsabilidad.

Por otro lado, existe el Consejo Interuniversitario Nacional ( cin ), que reúne a los rectores de las universidades nacionales y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas. Las funciones de ambos consejos, establecidas en el Artículo 73 también se refieren a la integración y articulación del sistema universitario y de las universidades con otros organismos.

Finalmente, las vinculaciones de las universidades con los gobiernos se dan en el marco de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior, creados por el Artículo 10. Están integrados por representantes de las instituciones universitarias y los gobiernos provinciales.

Como vemos, desde el punto de vista institucional existen varias e importantes instancias para llevar adelante acciones que permitan dar consistencia y dinámica al sistema de la educación superior. Sin embargo, los avances efectivamente realizados no son muchos. Sin duda la crisis que venimos atravesando a nivel general ha perjudicado la labor y los proyectos de todos estos Consejos; por otro lado, se trata de instancias novedosas que deben crear su propio espacio de trabajo, y que muchas veces son resistidas por los componentes del sistema, pero sería importante que los mismos se pusieran finalmente en marcha.

Desde las instancias institucionales es poco lo que se ha avanzado; pero también es poco lo que se ha conseguido si miramos cómo se relacionan entre sí las universidades. Por décadas, cada casa universitaria se ha comportado de manera independiente, prácticamente sin reconocer la existencia de las otras.

Esto lo podemos corroborar a través de un contra ejemplo: meses atrás, el Ministerio de Educació n ha convocado a los rectores de 14 instituciones universitarias metropolitanas para discutir los problemas comunes que afrontan, y comenzar a diseñar algunas acciones (tales como formas de ingreso común, oferta de carreras, acercamiento a la escuelas media, etc.) que permitan avanzar en la articulación e integración del sistema.

Por otro lado, también desde el año pasado se viene trabajando en un programa denominado “Apoyo a la articulación de la educación superior”, cuyo principal objetivo es desarrollar una articulación horizontal entre las universidades. La idea es poder generar cierta movilidad entre los estudiantes de las instituciones, logrando cierta semejanza entre las currículas y equivalencias en la calidad académica ofrecida.

A partir de este proyecto se organizaron consorcios de universidades; cada consorcio tomó una familia de carreras y diseñó un plan de estudio común, compatible con determinada área. Hay un ciclo común que comparten todas las universidades de cada consorcio, y que no necesariamente es igual sino equivalente; luego se elige la carrera específicamente, la cual puede estar en la universidad donde se cursó el ciclo básico o en otra universidad.

Las universidades nacionales de Córdoba, San Luis y el Litoral, a las que se sumaron las de Río Cuarto y Rosario, acordaron un ciclo común para una decena de carreras de Química y Biología. Quince carreras de Ciencias Económicas se unieron en las universidades de Misiones, Santiago del Estero, Entre Ríos, Formosa y el Nordeste. Las instituciones de Cuyo, San Juan y La Rioja elaboran un tramo común para 22 carreras de ingeniería. Las universidades de La Plata y del Centro de Buenos Aires articularon 16 carreras de la s ciencias agrarias y veterinarias. Finalmente, 29 ingenierías fueron articuladas entre las casas de Tucumán, Salta, Jujuy, Catamarca y Santiago del Estero. Se espera que en el 2004 estos proyectos sean puestos en marcha.

Ahora bien: ¿por qué esto es muestra de la desarticulación? Básicamente, porque son proyectos en cierto modo “elementales”, es decir, recién estamos comenzando a discutir cómo integrar instituciones separadas sólo por un par de kilómetros, que tienen las mismas carreras pero no poseen un sistema de equivalencias para pasar de una a otra sin mayores complicaciones. Y sin embargo, la les no sólo planteó de manera general la necesidad de la articulación (Artículo 4°) sino que también en el Artículo 8° estableció los mecanismos a través de los cuales pueden darse esas articulaciones.

Uno de los aspectos innovadores de la Ley tiene que ver con el hecho de que dedica toda una sección (el Título III, del Artículo 15 al 25) para referirse a la educación superior no universitaria. Por otro lado, también en el Artículo 8° establece los mecanismos a través de los cuales las instituciones del sistema de educación no universitario podrán vincularse entre sí y con otras universitarias.

En este último caso, las dificultades para lograr una efectiva articulación entre universidades y terciarios se ven agravadas por diversas circunstancias: más allá de la resistencia misma que muestran algunas instituciones, lo cierto es que se mezclan también cuestiones de jurisdicciones (las instituciones terciarias dependen de las provincias y las universidades son nacionales), lógicas y tradiciones muy distintas.

De todos modos, y pese a ser la articulación más difícil de lograr, hay un camino recorrido que poco a poco empieza a delinearse de manera más concreta, a través de las llamadas Licenciaturas de Complementación y la creación de los Colegios Universitarios.

El Artículo 22 autoriza la creación de Colegios Universitarios, expresando que “podrán ser instituciones que se creen o transformen y acuerden, ellas o las jurisdicciones a las que pertenezcan, con una o más universidades, mecanismos de acreditación de sus carreras o programas de formación y capacitación”. Por otro lado, estos colegios deberán vincularse con instituciones de su zona de influencia y ofrecer carreras cortas y flexibles que faciliten la inserción laboral y que al mismo tiempo permitan la continuación de los estudios en las universidades con las que hayan realizado los acuerdos.

El Decreto 455/97 especifica los procedimientos que se deberán realizar para que sean reconocidos por el Ministerio de Educación. El convenio entre la institución terciaria y la universidad establecerá los mecanismos e instancias pertinentes de acreditación y seguimiento de las carreras. En el caso de que los estudios realizados en el Colegio sean reconocidos para continuar en la Universidad, estas equivalencias sólo podrán representar la mitad de la carrera universitaria. Los docentes del Colegio Universitario deberán tener título universitario y el Colegio será evaluado, junto con la institución universitaria que los respalda, en forma externa por la coneau .

Todas estas especificidades, y los rigurosos trámites administrativos requeridos han desalentado la creación de Colegios Universitarios. Del lado de los terciarios, por ejemplo, convertirse en Colegios Universitarios significaría renovar totalmente sus plantas docentes, dado que la mayoría no cuenta con título universitario. Del lado de la universidades, al convertirse en “acreditadora” de otra institución estaría responsabilizándose de la calidad de esa institución ante la coneau . Hoy por hoy, podemos decir que la creación de Colegios Universitarios se mantiene en una mínima expresión, y con poco futuro, a menos que se modifiquen algunas condiciones.

En tanto instancia de articulación vertical han tenido más éxito las Licenciaturas de Complementación. Se trata de mecanismos por los cuales algunas universidades reconocen el título terciario como base para continuar los estudios universitarios y obtener un título de licenciado. Esto permite articular los programas de la universidad con los terciarios, y facilita que los egresados del terciario puedan continuar estudiando, sin tener que empezar desde el comienzo otra carrera.

En el fondo, las Licenciaturas de Complementación recuperan la idea del Colegio Universitario, pero de manera más flexible y más amplia. En es te sentido, muchas universidades han diseñado ciclos de complementación curricular o de licenciatura que tienen como requisito poseer un título terciario (y dos años y medio como mínimo de cursado). El Ministerio de Educación reconoce esta articulación de “título a título” prácticamente en forma directa, exigiendo solamente que la suma total de la carga horaria de las dos carre ras totalice las 2,600 horas que se exigen a todas las carreras de grado, y que haya coherencia entre los contenidos y el título expedido.

Por otro lado, muchos institutos terciarios han realizado convenios con universidades sobre carreras puntuales, asegurando que los egresados de determinadas carreras podrán continuar estudiando en determinadas universidades.

En marzo del 2001, según el Ministerio de Educación, existían 139 ciclos de complementación reconocidos; en mayo del 2002 llegaban a 191. Esto muestra un importante crecimiento, sobre todo en relación al poco éxito que tuvo la iniciativa de los Colegios Universitarios.

Hay que notar, además, que estos ciclos de complementación se pueden realizar tanto en universidades privadas (47%) como en las públicas (53%). En cuanto a la composición disciplinaria, la mayoría de estos ciclos corresponde a carreras vinculadas a la educación y las humanidades. Esto se debe básicamente a que son los docentes (egresados del terciario), los que buscan complementar su formación.

Recientemente se ha aprobado la Ley 25.454, la cual modifica el Artículo 39 (sobre las condicio-nes de acceso al posgrado) de la Ley de Educación Superior y que básicamente estaría articulando en forma directa a los terciarios con el posgrado. Originalmente, en la Ley de Educación Superior, sólo podían acceder al posgrado los egresados universitarios.

La modificatoria establece que también podrán acceder al posgrado los egresados del nivel terciario que hayan cursado carreras de al menos cuatro años de duración. Incluso se prevé que aquellos que no cuenten con estas condiciones -un título- podrán ser admitidos “siempre que demuestren, a través de las evaluaciones y requisitos que la respectiva universidad establezca, poseer preparación y experiencia laboral acorde con los estudios de posgrado que se proponen iniciar así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente” (Artículo 2° de la nueva ley 25.454 que modifica el Artículo 39 de la les ).

Dado lo reciente de la norma, no podemos presentar opiniones concluyentes, sólo advertir que, si bien es una norma que favorece claramente a los egresados del terciario, y abre el posgrado permitiendo su difusión, por otro lado pone en riesgo la titulación universitaria y la especificidad misma de la universidad. También habrá que evaluar hasta qué punto esta modificatoria no afectará negativamente a los posgrados en sí, dado que quienes los cursen no necesariamente estarán respaldados por la formación universitaria.

La evaluación y la acreditación como mecanismos de regulación
y control del sistema universitario

Si la necesidad de articulación entre tantas y tan diversas instituciones sigue siendo más una aspiración que una realidad -pese a todos los detalles prescriptivos que es posible encontrar en la les - afortunadamente no sucede lo mismo en lo que hace a la necesidad de establecer instancias de acreditación y evaluación nacional que aseguren estándares de calidad tanto en las nuevas instituciones que se creen como en las que ya vienen funcionando.

Por primera vez, una ley universitaria se ocupa específicamente de establecer un conjunto de normas sobre evaluación y acreditación de carreras de grado y posgrado, de universidades públicas y privadas. Al mismo tiempo, la LES crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria ( coneau ), organismo encargado de llevar adelante los procesos de evaluación externa y realizar las acreditaciones.

A comienzos de 1993 la flamante Secretaría de Políticas Universitarias llevó adelante dos procesos que servirían de antecedente para la creación de la coneau . Por una parte, firmó 16 convenios con universidades nacionales, dos con asociaciones de facultades y uno con una universidad privada para planificar e implementar procesos de evaluación institucional. Estos acuerdos preveían el asesoramiento para la realización de autoevaluaciones, que quedaban en manos de las mismas instituciones y la asistencia para constituir y coordinar comités de evaluación externa.

Por otra parte, a finales de 1994, impulsó la creación de la Comisión de Acreditación de Posgrados ( cap ). Este organismo realizó durante 1995 una convocatoria a la acreditación voluntaria de maestrías y doctorados académicos. Más de 300 carreras de posgrado ofrecidas por universidades públicas y privadas respondieron a ella. La cap dictaminó sobre su acreditación, con resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes y clasificó los programas acreditados según su calidad en tres categorías.

Sancionada en 1995 la les , en agosto de 1996 se constituye la coneau . El nuevo organismo tomó a su cargo los convenios pendientes en lo relativo a las evaluaciones externas y las actividades de acreditación de posgrados, en el estado en que se encontraban al momento de su constitución.

La coneau es un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación. Creada por la Ley de Educación Superior 24.521, promulgada en l995, y reglamentada por Decreto 173/96 del Poder Ejecutivo Nacional, la coneau tiene a su car go las funciones de evaluación de todas las instituciones universitarias: nacionales, provinciales y privadas; la acreditación de sus carreras: las de grado que afectan el interés público de manera directa y de todas las de posgrado. La emisión de recomendaciones sobre los proyectos institucionales de nuevas universidades estatales y de las solicitudes de autorización provisoria y defin itiva de establecimientos universitarios privados. Posee también la función de dictaminar sobre el reconocimiento de entidades privadas de evaluación y acreditación universitaria.

• Evaluaciones externas, que tendrán lugar como mínimo cada seis años. Son complementarias de las autoevaluaciones que efectúen los establecimientos para analizar sus logros y dificultades y sugerir medidas orientadas al mejoramiento de la calidad.

• Acreditación periódica de carreras de grado, cuyos títulos correspondan a profesiones reguladas por el Estado, tal como lo determine el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación en acuerdo con el Consejo de Universidades.

• Acreditación periódica de especializaciones, maestrías y doctorados, conforme con los estándares que establezca dicho Ministerio en consulta con el Consejo de Universidades.

• Dictaminar sobre la base de evaluaciones de los proyectos respectivos, en lo relativo a la puesta en marcha de nuevas instituciones universitarias nacionales el reconocimiento de las provinciales así como el otorgamiento de la autorización provisoria y reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas.

• Dictaminar sobre el reconocimiento de las entidades privadas que se constituyan con fines de evaluación y acreditación de instituciones un iversitarias, de conformidad con la reglamentación que fije el Ministerio de Cultura y Educación con respecto a la naturaleza y forma de constitución de dichas entidades.

La CONEAU está integrada por doce miembros de reconocida jerarquía académica y científica, con experiencia en la gestión universitaria. Ejercen las funciones a título personal, con independencia de criterio y sin asumir la representación de ninguna institución. Los miembros de la CONEAU son designados a propuesta del Parlamento (tres por el Senado y otros tantos por la Cámara de Diputados), uno por el propio gobierno nacional, tres por las universidades estatales, uno por las privadas, y uno por la Academia de Educación.

Los miembros de la CONEAU son designados por cuatro años. Su Presidencia y Vicepresidencia son ejercidas por dos de sus miembros elegidos por mayoría durante un año. La CONEAU se reúne periódicamente y debe dar cumplimiento a los objetivos establecidos por ley, programando y supervisando las tareas de un equipo técnico permanente.

El equipo técnico permanente de la coneau está compuesto por profesionales universitarios, expertos en la elaboración de procedimientos y técnicas de evaluación.

Las evaluaciones se realizan con la participación de miembros destacados de la comunidad académica y universitaria, convocados especialmente para esos fines, pudiéndose también integrar a profesionales de relevancia en el mercado así como a pares extranjeros, con el apoyo del equipo permanente y utilizando los criterios y procedimientos aprobados por la coneau .

La participación de la comunidad universitaria se realiza a través de la constitución de comisiones asesoras y comités de pares evaluadores designados por la coneau . Los miembros de las comisiones asesoras y comités son escogidos a partir de consultas con universidades, asociaciones científicas y profesionales y otros organismos técnicos pertinentes. Las opiniones y recomendaciones de las comisiones y comités de pares, debidamente fundamentadas, constituyen la base de las resoluciones de la CONEAU .

El Artículo 44 de la les establece: “las instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de funciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarán con evaluaciones externas, que se harán como mínimo cada seis años, en el marco de los objetivos definidos por la institución”.

De este artíc ulo, podemos comentar varios aspectos. En primer lugar, es notable que la Ley incorpore la cuestión de la evaluación como norma, lo cual responde a la necesidad de desarrollar en el sistema universitario una “cultura de la evaluación”, asociada a mecanismos que permitan un mejoramiento de la situación institucional y no juicios de valor sobre ellas.

Por otro lado, la cuestión de la “obligatoriedad” de someterse a los procesos de evaluación generó bastante discusión. En principio la obligatoried ad se fundaba en el hecho de que no existían prácticas instituidas y consolidadas en relación con la evaluación, y al mismo tiempo se preveía que el carácter de obligatoriedad se sostendría hasta tanto se afiance la cultura de la evaluación. De todos modos, para muchos lo compulsivo del proceso, vulneraba -o podía afectar- el principio de autonomía universitaria.

Si bien el argumento esgrimido por las autoridades sin duda era cuestionable, lo cierto es que los hechos posteriores lo han confirmado: luego de las resistencias iniciales, poco a poco las instituciones públicas y privadas han ido incorporando la evaluación y la autoevaluación como prácticas más regulares y positivas. Por otro lado, si se analizan con detalles los artículos de la les en los cuales se establecen las condiciones para realizar las evaluaciones, se pueden encontrar prácticamente todas las recomendaciones que la teoría de la evaluación suele sostener para salvaguardar la autonomía.

La CONEAU prevé dos tipos de procesos de evaluación: la autoevaluación y la evaluación externa

El informe de autoevaluación es una presentación cualitativa y cuantitativa, e incluye una exposición sobre las actividades, la organización y el funcionamiento de la universidad, así como de sus objetivos, políticas y estrategias, apoyada en elementos estadísticos. Se trata de un análisis para explicar las especificidades de la universidad, sus procesos de transformación, los resultados obtenidos. Constituye, al mismo tiempo, una apreciación sobre las fuerzas, las debilidades y las perspectivas de la universidad.

La responsabilidad de la evaluación interna es del rector y del equipo que dirige la universidad. Sin embargo, el proceso debe implicar también al personal administrativo responsable de las informaciones estadísticas y a todas las categorías de personas relacionadas con la evaluación (docentes, estudiantes y personal administrativo en general).

El rol de la agencia de evaluación, coneau , tiene que ver tanto con la preparación de la evaluación interna, como con el procesamiento del informe final. Es importante subrayar la importancia esencial de las interacciones que se puedan dar entre la agencia y las universidades: todo el proceso descansa sobre una comunicación frecuente y una relación de confianza.

A nivel nacional, le corresponde a la agencia precisar el marco de referencia de la evaluación institucional, sus objetivos y focos; a partir de ese marco, le corresponde preparar una metodología y guías de evaluación para todas las etapas del proceso y, ulteriormente, desarrollar indicadores. Es necesario que todo esto se realice en concertación con las asociaciones de universidades y en acuerdo con el Ministerio.

La CONEAU parte de una concepción de las universidades como instituciones complejas, con historias y proyectos particulares, y considera que la calidad se relaciona con los procesos educativos en su integridad. En este sentido, el concepto de calidad no se refiere únicamente a los resultados finales sino que, además, incorpora la perspectiva de los actores involucrados, la dimensión histórica y contextual de cada institución, su identidad. Por ello la evaluación debe partir del proyecto institucional de cada universidad asegurando el respeto a la autonomía y a la identidad propia de cada institución.

Dado que el objetivo es contribuir a mejorar la calidad y no a normar o prescribir, se propone un proceso flexible y establecido en el marco de la misión y los objetivos de cada institución. La finalidad debe ser brindar información que contribuya a la toma de decisiones y facilite el diseño de políticas institucionales. En este sentido, se busca que sea una herramienta de transformación de las universidades y de la práctica educativa, un proceso con carácter constructivo, participativo y consensual.

¿En qué medida puede la coneau contribuir a ese mejoramiento de la calidad que constituye su objetivo? El proceso de evaluación en sí mismo comporta un alto grado de movilización intra y extra institucional por cuanto proporciona el marco adecuado para dinamizar y vehiculizar preguntas y tematizaci ones que no surgen de otra manera en la marcha corriente de la acción universitaria. La evaluación constituye una oportunidad extraordinaria para que, preguntándose sobre los resultados, se arribe a identificar los problemas, visualizar debilidades y/o dificultades y, de este modo, desarrollar el trabajo de búsqueda de soluciones adecuadas. Ad emás, permite apreciar las fortalezas y los éxitos y en consecuencia apuntalarlos. Enriqueciendo la toma de decisiones y mejorando la comprensión que los actores tienen de su institución, estimu la la reflexión sobre el sentido y significado de las tareas que se realizan.

Corresponde a la agencia hacer una síntesis de los documentos suministrados por la universidad, y situar a la misma en un contexto más amplio (local, regional, internacional). Debe también emitir un primer juicio sobre el informe y, en caso necesario, solicitar información complementaria a la universidad. La agencia identifica los ámbitos incluidos en la evaluación externa y transmite a los expertos la documentación preparada sobre la base del informe de autoevaluación.

Los procesos de evaluación externa se de-sarrollan de manera distinta. Están a cargo de pares evaluadores, bajo la coordinación de la CONEAU.

Los pares evaluadores son escogidos para cada tarea de evaluación específica de las listas de candidatos potenciales por disciplina, entre los cuales puede incluirse académicos provenientes de otros países. Dichas listas están compuestas por docentes e investigadores universitarios nacionales y extranjeros del más alto nivel académico. Los pares evaluadores llevan a cabo sus tareas de acuerdo con los criterios y procedimientos aprobados por la CONEAU , luego de ser habilitados adecuadamente para su utilización.

Los integrantes de las comisiones asesoras y de los comités de pares actúan con independencia de criterio académico sin asumir representación alguna y se abstienen de intervenir cuando exista la posibilidad de un conflicto de intereses, excusándose de la consideración de dichos casos.

Por otro lado, la evaluación a través de pares evaluadores externos permite una socialización de experiencias diversas por su participación en diferentes instituciones, con perspectivas e historias particulares, que desarrolla visiones de conjunto más ricas y diversificadas.

A la fecha (fines del 2003), 37 universidades del sistema han sido evaluadas y los informes correspondientes pueden consultarse en la página web de coneau . Por otro lado, 20 instituciones han firmado acuerdos para poner próximamente en marcha sus respectivos procesos de evaluación.

Los procesos de evaluación, obligatorios o voluntarios, se aplican a todas las carreras, en cambio los de acreditación rigen sólo para las profesiones reguladas por el Estado (aquellas cuyo ejercicio profesional pudiera poner en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes, según se establece en el Artículo 43 de la les ) y para todas las carreras de posgrado.

Los procesos de acreditación tienen una lógica distinta de la que hemos presentado para la evaluación, en tanto que están determinados por el desarrollo propio de cada disciplina. A diferencia del respeto a la heterogeneidad institucional propia de la evaluación de instituciones, la acreditación de carreras asegura la calidad a partir de lograr un avance en cada una de las disciplinas, aportando definiciones estandarizadas de calidad a nivel nacional.

Los procesos de acreditación que lleva adelante la coneau se realizan a partir de patrones y estándares técnico-académicos, fijados por el Ministerio de Cultura y Educación, previa consulta con el Consejo de Universidades y apuntan fundamentalmente a una evaluación de la calidad académica, complementaria de una evaluación institucional. Si bien los objetivos de la evaluación son principalmente académicos, los dictámenes d e la coneau en relación a al análisis de las carreras son vinculantes para que se concrete el reco nocimiento oficial por parte del Ministerio de Educación de la nueva carrera.

Los proceso de acreditación de grado requieren de dos pasos: en primer lugar, la realización de una autoevaluación por parte de la carrera solicitante, y en segundo lugar, la actuación de un comité de pares.

De acuerdo a las características de cada unidad académica, la autoevaluación puede desarrollarse durante un periodo de hasta cuatro meses. A su término se realiza un informe de autoevaluación en el que se deberá presentar información sistematizada y comparable y un análisis detallado de las condiciones en que se desarrollan las carreras y sus resultados. Este documento puede incluir, también, un plan de mejoramiento que permita, a futuro, cumplir los requisitos mínimos de los estándares previstos.

Posteriormente, el comité de pares analiza este informe de autoevaluación junto con otras informaciones pertinentes, realiza una visita a la sede de la carrera y elabora un dictamen final. En el mismo, se presenta el juicio evaluativo del comité y la recomendación de acreditación por determinado periodo o no.

Tanto la etapa de la autoevaluación como la de la actuación del comité de pares, se realizan apoyándose en determinados instrumentos metod ológicos para cada finalidad: la Guía de Autoevaluación fue diseñada para organizar y coordinar el trabajo de la autoevaluación de las unidades académicas; la Guía de Pares, plantea una secuencia lógica de análisis, organizada en secciones y núcleos, que permite considerar las condiciones en las que se encuentra la carrera, relacionar sus características entre sí y con las prácticas que ha desarrollado la comunidad académica desde la perspectiva de la formación de grado y verificar el cumplimiento de estándares.

En agosto de 1999, la Resolución 238/99 incluyó el título de médico en la nómina de profesiones reguladas por el Estado y la Resolución 535/99 estableció los estándares correspondientes. A partir de ese marco, coneau realizó en 1999 una convocatoria voluntaria y al año siguiente una obligatoria para todas las carreras de medicina; paralelamente comenzó a evaluar los nuevos proyectos de carreras de medicina presentados en el Ministerio de Educación. Se evaluaron 24 carreras y tres nuevos proyectos; sólo una de las carreras presentadas no reunió los requisitos. Las resoluciones correspondientes a estas evaluaciones pueden consultarse en la página web de CONEAU .

Los planes de mejoramiento surgidos del proceso de acreditación, especifican las metas y plazos en los que se deben alcanzar dichas mejoras, las cuale s sólo apuntan a subsanar las debilidades detectada s en el marco de la evaluación.

En relación con este punto, una situación que impactó fuertemente en algunas instituciones fue la obligatoriedad de incorporar un espacio para la práctica profesional. Dentro de los estándares acordados, se preveía que las carreras de medicina debían contar con un lugar en el cual sus estudiantes pudieran realizar un internado rotatorio que les permitiera acercarse e involucrarse desde la práctica misma con las distintas especialidades. Esto significó que muchas carreras debieron transformar -o al menos asumir el compromiso de que lo harían-, las estructuras curriculares, las plantas docentes, etc., para ser acreditadas en una segunda instancia. Por otro lado, muchas instituciones se vieron en la necesidad de crear sus propios lugares de práctica, y así organiza ron pequeños hospitales. En otros casos, debieron buscar articularse con algún hospital de su zona para que los alumnos realicen allí el internado rotatorio. Esta situaciones, por cierto bastante novedosas, aún están siendo evaluadas.

En diciembre de 2001, la Resolución 1232/01 incorporó diversos títulos de Ingeniero a la nómina y luego se aprobaron los estándares correspondientes. Luego, se realizó la convocatoria voluntaria y durante este año 2003 se está efectuando la convocatoria obligatoria.

A partir de febrero de 2003, y tal como consta en la Resolución 254/03, el Ministerio de Educación, previo acuerdo con el Consejo Universitario ha incluido nuevas carreras a las comprendidas en el Artículo 43 sobre profesiones reguladas por el Estado: Farmacéutico, Bioquímico, Veterinario, Ingeniero Agrónomo, Arquitecto y Odontólogo. El paso siguiente, en curso, tiene que ver con reunir a las comunidades académicas correspondientes para que elaboren los criterios con los que se llevarán a cabo los procesos de acreditación.

Por otro lado, en la misma resolución se solicita al Consejo que continúe evaluando la inclusión de otras carreras más, tales como Psicólogo, Abogado, Notario, Contador Público y Actuario.

En el caso de la carrera de Agronomía, vale destacar, el proceso de acreditación está enmarcado en acuerdos regionales, tendientes a implementar acreditaciones que vinculen a varios países. Recientemente, en la xxii Reunión de Ministros de Educación de los países del Mercosur, Bolivia y Chile se firmó el Memorándum de entendimiento sobre la implementación de un Mecanismo Experimental para la acreditación de carreras de grado ( mexa ), que según la agenda prevista comenzará a trabajar sobre las carreras de Agronomía. La coneau , a partir de lo aprobado por el mexa , y según sus propias funciones, es la agencia argentina encargada de llevar adelante las acciones correspondientes.

El crecimiento de la oferta de posgrado constituye uno de los fenómenos más llamativos de la última década: entre 1994 y 1999 los posgrados se incrementaron un 168% y las especializaciones en un 123%.

Por resolución 3223/94 en 1994 se creó la Comisión de Acreditación de Posgrado. Esta entidad estuvo encargada de iniciar los procesos de evaluación de maestrías y doctorados, a partir de presentaciones voluntarias. Durante 1995, la Comisión evaluó estos programas de posgrado convocando para ello a especialistas de las disciplinas correspondientes. De la labor de los pares evaluadores resultaron acreditadas 99 maestrías y 77 doctorados, en total, un 59 % de los programas presentados.

Con la sanción de la les , los procesos de acreditación de posgrados adquirieron otras dimensiones: por un lado, porque la les establecía la obligatoriedad de la acreditación para todas las carreras de posgrados (las reguladas y no reguladas por el Estado) y por otro porque transfería a la coneau las atribuciones de realizar las evaluaciones y acreditaciones.

Sin duda, en este tema la labor de coneau ha dado sus mayores frutos, en varios sentidos: por un lado, porque ha logrado legitimar su función de agencia acreditadora, asegurando de esa manera, que todos los posgrados que se dicten en el país cuentan con estándares básicos de calidad. Por otro, su labor concreta ha dado por resultado, a la fecha, la acreditación de 379 programas de doctorado, 1,090 de especialización y 902 de maestría. Si bien algunas aún no cuentan con resolución definitiva, ya han sido evaluadas y aprobadas, faltando solamente el trámite administrativo que les asigne número de resolución. El detalle de los programas acreditadas puede consultarse en la página web de coneau .

Por otro lado, hay que notar que algunos de los posgrados presentados tienen una organización interinstiucional. Esta modalidad posibilita ofertas especializadas en instituciones con cuerpos docentes de escasa especificidad en el campo de estudio del posgrado. Además permite a los estudiantes argentinos aprovechar valiosas experiencias extranjeras sin necesidad de trasladarse. Esto supone una potenciación de esfuerzos y no una reproducción en cada univer sidad. Para que una carrera pueda considerarse como interinstiucional deben verificarse aportes de todas las instituciones involucradas, sin que implique una equivalencia exacta de a portes.

Para muchas instituciones, sobre todo para aquellas con tradiciones institucionales menos afianzadas o estructuras más débiles, la posibilidad de ac reditar sus carreras de posgrado ha significado la oportunidad de poder competir en mejores condiciones, apoyándose en la calidad reconocida, de los cursos que ofrecen. Para otras, el proceso de acreditación ha permitido un análisis profundo de su propia situación, encontrando en muchos casos falencias no percibidas hasta ese momento, y estimulando cambios que permitan mejorar el nivel de sus carreras.

El trabajar con parámetros y criterios de evaluación preestablecidos (producto del acuerdo entre el Consejo Universitario y el Ministerio de Ed ucación) genera dos situaciones un tanto contradictorias: por un lado, estimula una cierta retroalimentación del sistema, dado que para aquellas instituciones que no cumplen con dichos estándares, la posibilidad que se les ofrece es que presenten un plan de mejoramiento, y al mismo tiempo, la no adecuación estimula que se revisen y, llegado el caso, se rediscutan criterios. Por otro lado, el trabajar con criterios preestablecidos conlleva el riesgo de pretender una excesiva homogeneización en el campo de los programas de posgrado. Por ahora, esta última situación, es más una posibilidad que una realidad.

En primer lugar, el Artículo 62 establece que todas las instituciones universitarias privadas deberán ser acreditadas, previo informe favorable de la coneau , para poder funcionar legalmente. Los artículos siguientes del capítulo se ocupan de detallar los mecanismo correspondientes para obtener una autorización provisoria, en principio, y luego definitiva.

De manera más específica, el Decreto 576/96, especifica las condiciones y requerimientos que deberá presentar la institución peticionante, y que serán evaluados por la coneau : certificación de personería jurídica de la entidad peticionante, información sobre los representantes de la entidad, así como datos que evidencien su responsab ilidad moral, financiera y económica, antecedentes académicos y profesionales de los integrantes de los órganos de gobierno, compromiso de acreditar patrimonio propio, presentación de proyecto institucional (objetivos, plan de acción, planes de investigación, etc.), presentación de estatuto académico, descripción documentada de las instalaciones, depósito de garantía ante el Ministerio de Educación (el cual es reintegrado al otorgarse la autorización definitiva).

Una vez concluida la primera etapa de evaluación, en caso de que haya resultado positiva, la institución peticionante obtiene una autorización provisional. Por el término de los seis años siguientes, la institución deberá presentar informes anuales en los que expondrá los avances realizados y el grado de cumplimiento de proyectos y plan de acción. Finalmente, podrá obtener un reconocimiento definitivo.

Mecanismos similares, con algunas otras particularidades, se aplican para la acreditación de nuevas universidades públicas.

Como se desprende de todo lo dicho, lo actuado por coneau desde 1996 ha servido como una especie de dique de contención frente a la creación de nuevas instituciones. Si durante los primeros años de la década de los noventa la oferta de servicios de educación había crecido de manera sostenida, luego de la sanción de la les y la creación de coneau el proceso tendió a estabilizarse y fundamentalmente a controlarse. Entre 1990 y 1996, el Poder Ejecutivo había autorizado el funcionamiento de 23 nuevas instituciones, casi la misma cantidad de instituciones creadas en los 30 años anteriores. Desde 1996 y a la fecha, sólo nueve instituciones han obtenido un reconocimiento provisorio. Lo importante a destacar es que el control se está ejerciendo por el lado de la calidad: sólo aquellas instituciones que se adecuan a los criterios de calidad pautados por el Consejo Universitario y el Ministerio de Educación pueden funcionar legalmente.

Desde otro punto de vista, la expansión del sistema también estuvo dado por la creación de subsedes universitarias, o extensiones áulicas. Algunas universidades, han fundado delegaciones instituciones en zonas alejadas de la sede central, para ofrecer allí las carreras.

Los primeros relevamientos, a fines de los noventa, mostraban una veintena de casos, todos ellos de carácter presencial. La mayoría correspondía a carreras de Derecho, Medicina, y Economía. Llamaba la atención que muchas de esas subsedes se encontraran próximas a instituciones nacionales o regionales consolidadas y, sin embargo, sin relación con la subsedes. Todo esto ha dado lugar a un panorama anárquico, que debilita la calidad del sistema en general, ya que en muchos casos las subsedes no contaban con un plantel académico adecuado o con infraestructura física y bibliográfica y de otros servicios esenciales para el aprendizaje. Esas extensiones áulicas conspiran también con frecuencia contra los objetivos fundacionales y la necesaria unidad de gestión y formación de las instituciones universitarias.

En 1998 la coneau se pronunció sobre esta situación, y recomendó a los consejos correspondientes la atención sobre el tema. Básicamente, lo que la coneau advertía era que en m uchos casos la creación de subsedes tenía por finalidad legitimar, sin cambios de ninguna índole, recomendaciones desfavorables de la coneau para la autorización provisoria de nuevas univer sidades privadas, desvirtuando el sistema de evaluación y acreditación previsto en la les .

La Autonomía universitaria es un derecho fundamental, apoyado en la misma Constitución Nacional. Fundamentalmente, apunta a resguardar la libertad de enseñanza, de investigación, y de estudio, e implica una dimensión tanto individual como institucional. Por otro lado, la condición de Autonomía, como principio esencial de la universidad, tiene una larga historia en nuestro país, que nos lleva hasta la Reforma de Córdova de 1918, con lo cual la discusión sobre el significado que la Autonomía asumía en la les generó debates y movilizaciones importantes en su momento.

La Ley de Educación Superior, habla no sólo de autonomía académica (científica o docente) sino también de “autonomía institucional”, es decir, que faculta a las instituciones para dictar sus propias normas, darse sus propias autoridades y definir sus propios órganos de gobierno. Según el Artículo 29 de la ley, la autonomía institucional comprende entre muchas y diversas funciones: dictar y reformar sus estatutos, definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus au-toridades, administrar sus bienes y recursos, crear carreras universitarias de grado y de posgrado, formular y desarrollar planes de estudio, de investigación científica y de extensión y servicios a la comunidad, otorgar grados académicos y títulos habilitantes, establecer el régimen de acceso, permanencia y promoción del personal docente y no docente y la admisión y promoción de los estudiantes, reconocer oficialmente asociaciones de estudiantes, etc.

Para muchos, las atribuciones otorgadas a las universidades son tan amplias que se podría decir que “pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido”. La libertad es la regla, y las limitaciones la excepción.

Además, la les protege la autonomía a través de diversas “garantías”. Por un lado, establece que las universidades estatales sólo pueden ser intervenidas por el Congreso de la Nación debido a las causas previstas en el Artículo 30, pero sin menoscabar la autonomía académica. Por otro lado, el Artículo 31 prohibe el ingreso de la fuerza pública en ámbitos universitarios sin una orden escrita del juez competente o expre sa solicitud de la autoridad universitaria.

Esta amplia autonomía universitaria supone una correlativa responsabilidad pública por los actos de las universidades y por los que de ellos resulten. En ese sentido, la les establece determinadas instancias a través de control y regulación -y con esto volvemos a los puntos anteriores-: la evaluación institucional, la acreditación de carreras y programas, la obligatoriedad de acreditación para determinadas títulos profesiona les.

Sin embargo, este último aspecto fue uno de los más cuestionados, y para muchos el punto era que cuestionaba la autonomía. Com o se ha visto, el modo y sentido con que funcionan los procesos de evaluación y acreditación no tienen que ver con la autonomía o la restricción, sino por el contrario con el aseguramiento de la calidad y la posibilidad de que las i nstituciones se transformen en sentido positivo. En el caso concreto de las profesiones reguladas por el Estado, en las cuales tal vez las normas sí son más restrictivas, el argumento responde a la responsabilidad que le cabe al Estado frente al interés público.

Por otro lado, en muchos casos el argumento de la autonomía, supuestamente puesta en juego en la les , respondió más bien a una defensa de intereses corporativos de sectores universitarios y políticos antes que a una defensa en sí de la autonomía.

La Ley de Educación Superior, deja que los estatutos de cada institución definan sus órganos de gobierno, su composición y atribuciones. En principio, las universidades siguen funcionando a través de consejos superiores, integrados por representantes de los claustros de profesores, graduados, estudiantes, y -algo innovador- no docentes.

En su Artículo 53 la Ley sienta las bases a las que deben ajustarse esas normas particulares, como por ejemplo, que “deben asegurar: a) que el claustro docente tenga la mayor representación relativa, que no podrá ser inferior al cincuenta por ciento de la totalidad de sus miembros; b) que los representantes de los estudiantes sean alumnos regulares y tengan aprobado por lo menos el treinta por ciento del total de asignaturas de la carrera que cursen; c) que el personal no docente tenga representación en dichos cuerpos con el alcance que determine cada institución; y d) que los graduados, en caso de ser incorporados a los cuerpos colegiados, puedan elegir y ser elegidos si no tienen relación de dependencia con la institución universitaria”. A pesar de que estas reglas no implican un cambio radical, llevaron a protestas por parte de los sectores reformistas, especialmente estudiantiles al implicar una reducción del peso relativo de la representación estudiantil y restricciones a las condiciones que deben tener los estudiantes que aspiren a ser representantes de su claustro.

Con respecto al régimen electoral, los representantes de los claustros son elegidos a través de elecciones directas; no así los rectores y decanos, que llegan a través de elecciones indirectas, es decir, a través de la elección que se realiza en el ámbito mismo de los consejos superiores o directivos, respectivamente.

En los últimos años, la cuestión del régimen electoral universitario se ha convertido en tema de debate. Por un lado, porque algunas universidades nacionales -en general las más nuevas, y de tamaño mediano- han incorporado sistemas de elección directa de autoridades, y eso ha servido de estímulo para pensar en la posibilidad de realizar una transformación más profunda. Esto se combina con algunas pesimistas conclusiones que surgen de la situación política en la que se encuentran las universidades: el sistema de elección directa ha generado situaciones poco claras en las cuales las autoridades se convierten en rehenes de sus electores inmediatos, favoreciendo así, a los feudos y al clientelismo político.

Desde otro lado, podemos marcar que no hay una clara diferencia entre los órganos colegiados y los ejecutivos, con lo cual hasta las decisiones administrativas cotidianas e imprescindibles para el normal funcionamiento de las instituciones, queda sujeta a la lógica y dinámica de la instancia corporativa.

En este sentido, aún no se han podido generar las transformaciones políticas universitarias que aseguren, por un lado, una verdadera democratización interna, y por otro, eficiencia y calidad en la gestión.

En los procesos históricos, muchas veces las leyes aparecen para legitimar y dar cuenta de cambios y nuevas situaciones; en ese sentido, esas leyes muchas veces no llaman demasiado la atención, porque consisten simplemente en “legalizar” lo que todos saber y conocen. En otros casos, las leyes aparecen como iniciativas estimulantes de cambios y transformaciones, y por eso en muchos casos son resistidas tanto por aquellos que ven afectada su posición o sus intereses como por aquellos que temen lo que pueda deparar el nuevo contexto.

La sanción en 1995 de una nueva Ley de Educación Superior, probablemente haya tenido más que ver con la segunda situación. Si bien se apoyó en los principios universitarios tradicionales, propuso una serie de cambios que tenían más que ver con un proyecto a futuro, desarrollándose más que como una Ley prescriptiva, como una Ley-marco.

En algunos casos, no ha logrado aún transformar la realidad; por ejemplo, como hemos visto, la articulación del sistema sigue siendo un horizonte al que se aspira. La base para lograrlo está dada, porque la Ley es lo suficientemente flexible para que iniciativas muy diversas puedan ponerse en marcha. Tal vez es esta flexibilidad, precisamente, la que permite que ciertos actores mismos del sistema sigan resistiendo en sus lógicas endógenas y aislacionistas. En este caso, aún queda mucho por hacer.

Algunas conclusiones más optimistas podemos extraer de la experiencia de la evaluación y acreditación. Desde su creación la coneau ha obtenido un doble logro. Por un lado, legitimidad en el sistema. Las discusiones sobre su existencia han dejado de tener importancia para dejar paso a otras más complejas acerca de los sistemas concretos de evaluación y acreditación que en la actualidad se utilizan. Por el otro, la presencia de la coneau significa, o tiende a significar más que una entidad, algo así como una aspiración que puede actuar en el imaginario de los actores universitarios involucrados en los procesos educativos a modo de incentivo y/o de testigo nacional de lo que se hace en otras instituciones del país.

En tercer lugar, como dijimos, la coneau ha actuado concretamente controlando y regulando la creación de nuevas universidades y nuevas carreras, tanto de grado como de posgrado, con lo cual la preocupación sobre la expansión y diversificación del sistema en parte ha sido controlada.

Por supuesto aún falta avanzar en la acreditación de muchas carreras, en la evaluación de instit uciones y en encarar problemas concretos (por ejemplo, la educación transnacional, el impacto de la reforma sobre el acceso a los posgrados, el control en la creación de subsedes, etc.). Pero hoy por hoy ya contamos con recursos institucionales y académicos formados y experimentados para continuar con estas labores.

Por último, con respecto a la cuestión de la autonomía y el gobierno universitario, es urgente avanzar en una reforma política de la universidad que tienda a una real y profunda democratización interna y que permita la eficiencia y la calidad en la gestión. La Ley, en esto, no nos ha ayudado mucho.

La IES no ha sido un instrumento mágico, ni mucho menos. Más bien ha sido un puntapié inicial para empezar a transformar la realidad de nuestras universidades. La experiencia de estos años nos ha deparado aciertos y errores que hemos intentando convertir en oportunidades de cambio. Sin dudas, el camino aún se está construyendo.