Presentación

Sylvie Didou Aupetit

El comercio educativo: ¿tema de moda o asunto de agenda?

 El mercado educativo: un tema polémico

Convocar, como editor invitado de la Revista de la Educación Superior de la ANUIES, a un variado grupo de especialistas (por sus orígenes disciplinarios, sus marcos de referencia y sus experiencias nacionales) a discutir sobre el comercio educativo implica abrir la caja de Pandora. Lo abrumante de la tarea no consiste en construir como un hecho problemático la diversidad de apreciaciones y de valores, implícitos y explícitos, que recorren los análisis y subyacen a la construcción de los discursos. Radica más bien en organizar la multiplicidad de los aportes, en armar las piezas del rompecabezas para ir reconstruyendo la imagen del mosaico. Debajo del formato académico comúnmente adoptado, del aparato crítico y referencial convencional, descubrimos desde argumentaciones pro domo hasta análisis sobre los roles asumidos por los “nuevos proveedores”, que dejan traslucir cierto dejo de simpatía. También encontramos esfuerzos considerables para dar cuenta de un escenario caracterizado por cambios repentinos, a veces imprevisibles y, por lo menos en América Latina, casi desconocidos. Finalmente, hallamos desde descripciones con visos de identificación del fenómeno y de sus promotores hasta reconstrucciones que ponen en perspectiva histórica las manifestaciones actuales del comercio educativo y las condiciones variadas (insuficiente cupo de las universidades públicas ante la demanda de ingreso, privatización rápida de los sistemas de educación superior, escasa regulación de los nuevos proveedores) que facilitaron su emergencia.

Al enviar a los investigadores una carta en la cual se les solicitaba una opinión informada y un ensayo acerca del comercio educativo, procuramos no incidir en su abordaje, precisando de antemano lo que nosotros entendíamos por esa expresión, novedosa en el campo educativo. Al borrar nuestras huellas y al dejarles la entera libertad de llevar su reflexión a los ámbitos que consideraban ellos como los más pertinentes para encarar el asunto, obtuvimos una pluralidad de perspectivas y visiones contrastadas, conforme con los juegos de luces y de sombras que permitían encarar el fenómeno. Esa diversidad, casi heterogeneidad, es a nuestro juicio uno de los logros más importantes de la sección que nos tocó coordinar: en efecto, para un lector latinoamericano, las fuentes de información disponibles, en su idioma y sobre su región, no son muchas. Los datos y las estimaciones acerca del volumen de los servicios educativos y sobre la inversión extranjera en ese ámbito son casi inexistentes.

En ausencia de dispositivos ad hoc de observación, los análisis se ciñen a lo político y a lo polémico y el debate público, sobre el comercio educativo, tal y como lo refleja la prensa, es ideológico más que intelectual. Confrontar posiciones, cotejar acercamientos, comparar lecturas y focos de atención discrepantes sólo puede ser un ejercicio de provecho, en esa circunstancia.

La comercialización de los servicios educativos: precisar los sentidos y los ámbitos

Hace apenas algunos años que la comercialización o la mercantilización de los servicios educativos se han vuelto objetos de indagación, sujetos a denominaciones específicas y están sujetos a escrutinio público, mediante la publicación de varios artículos sobre el tema en la prensa diaria. La inclusión, en el discurso especializado, de esos temas centrales y de otros anexos (trasnacionalización, por ejemplo) es por cierto un avance más en la construcción de una nueva retórica legítima sobre educación superior, articulada en torno a palabras claves como la acreditación, el aseguramiento de calidad, la rendición de cuentas, el monitoreo y la transparencia. Ninguna de esas nociones era parte del corpus de conocimientos especializados ni de la lingua franca de los expertos: su socialización fue complicada, generó tensiones y el fantasma del malentendido todavía ronda. ¿Son indispensables esos términos bárbaros para entender y, sobre todo, para justificar la lógica de las “mutaciones” convergentes que caracterizan la situación presente de la educación superior y legitima los giros en las políticas públicas? Quien sabe… pero lo que es indudable es que un lector desprevenido, que no hubiera leído sobre educación superior en la última década, se encontraría ante esa narrativa política, en una situación de incomprensión similar a la del Persa de Montesquieu en la Francia decimonónica. ¿De qué se habla pues cuando se habla del comercio educativo?

Se habla primero del nicho ocupado, en el interior mismo de los sistemas de educación y de formación, por los proveedores (trasnacionales o des-territorializados) que prestan servicios educativos con fines lucrativos. Ese nicho está configurado por proveedores presenciales o virtuales, con formas de organización (universitaria o corporativa), y con estrategias de captación de clientela diversas. El artículo de Roberto Rodríguez, sobre el caso de México, describe con eficacia algunas vertientes de ese universo diferenciado. Por su parte, Jane Knight, en una perspectiva teórica sobre el comercio educativo, y Carmen García Guadilla, con referencia a América Latina, optan por estructurar su interpretación del fenómeno, recurriendo a categorías de uso común en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) promovido por la Organización Mundial del Comercio (OMC). De hecho, la multiplicidad de criterios manejados para ubicar y para diferenciar a los proveedores comerciales y trasnacionales, según los autores consultados o los organismos concernidos, indica que queda camino por recorrer para alcanzar a clasificarlos, en una forma que no sea reductora y para contar con una taxonomía satisfactoria. Para ilustrarlo de manera indicativa, está el ejemplo multi-citado en México de la Universidad del Valle de México (UVM), una universidad privada nacional, comprada vía una operación comercial sujeta a la Ley de Inversión Extranjera de la Secretaria de Economía por el Consorcio Sylvain International Universities . Por ese (simple) hecho, ¿pasa la UVM de ser una institución domestica a ser una trasnacional?

Además de ese ámbito, cuando se habla de mercado educativo, se alude a configuraciones de contornos inciertos, que procuran delimitar el espectro de las actividades institucionales sujetas a comercialización, dentro de las instituciones tradicionales. Annie Vinokur detalla esos reacomodos, recurriendo al concepto de hibridación de los comportamientos institucionales. Los ejemplos de “hibridación” o de “mixidad” abundan: venta de diplomados con fines de actualización profesional, diseño de grados de nivel intermedio o con visos profesionalizantes (DESS en Francia, MBA en todo el mundo) y títulos en alianzas, con reconocimiento del grado por las instituciones, de dos o más países, que lo imparten. A su vez, interpreta esas adaptaciones como consecuencia de una tendencia general en la toma de decisión gubernamental que llevó a restringir el monto del financiamiento público otorgado a las instituciones públicas de educación superior. Patente en muchos países (varios de los cuales están mencionados para ilustrar la reflexión contenida en el artículo de A. Vinokur), esa decisión política orilló a todas las instituciones a diseñar estrategias de procuración de recursos propios, por medio de ofertas susceptibles de ser vendidas conforme con un modelo de consumo comercial. Pero, ¿será la hibridación a su vez fuente de cambios circunscritos o esenciales en los establecimientos? ¿Será un síntoma que revela un cambio profundo en la noción históricamente asentada y aceptada de “Bien público”?

Lo anterior lleva a mencionar otras cuestiones que los autores señalan al abordar la idea del comercio educativo, sus consecuencias indirectas en el sistema educativo y en las IES: dichas consecuencias indirectas abarcan simultáneamente la boga y las redefiniciones en curso del concepto de bien público por una parte y, por la otra, los reacomodos que induce el comercio educativo en los establecimientos tradicionales de educación superior y en los sistemas nacionales. En lo que remite a “bien público”, como lo recomiendan Carmen García Guadilla y Annie Vinokur, sería preciso analizar con detenimiento el concepto, tomando en cuenta tanto las situaciones en las cuales cobra sentido y vigencia como sus conexiones con otros vocablos de moda, como el de bien público global. Habría también que evaluar si comercialización y trasnacionalización son parte de tendencias fuertes hacia la privatización o representan un fenómeno diferente en su índole y en sus consecuencias.

En lo que refiere a los escenarios de proyección y, sobre todo, de transformación a los cuales están confrontadas las instituciones tradicionales, cabe reconocer que la irrupción de proveedores trasnacionales, el suministro de servicios educativos con fines de lucro, la posibilidad de competir para atraer clientela internacional las sitúan ante un nuevo elenco de posibilidades: para aprovecharlas, será preciso que atiendan el reto del currículo, garanticen la calidad de su oferta y que redefinan sus responsabilidades propias sin renunciar a compromisos altamente valorados social y políticamente, pero asumiendo los compromisos derivados de la rendición de cuentas, de la competitividad y de la exigencia de resultados.

En esa situación emergente de coexistencia y de competencia latente entre antiguos y nuevos proveedores, entre instituciones nacionales e internacionalizadas, entre formas de suministro presencial y de provisión virtual, una hipótesis (nuestra) es, que los referentes que justificaron la construcción de la idea de crisis de la universidad, a finales de los 80 y a principios de los 90, están desplazándose de lo interno a lo externo: el proyecto de la universidad pública no está cuestionado por la gravedad de sus disfuncionamientos propios, ni es susceptible de ser rescatada, comprobando capacidades de reforma interna. Es fragilizado profundamente por el surgimiento de otras instituciones, radicalmente diferentes en sus intereses y en sus lógicas, pero consideradas igualmente legítimas de prestar servicios educativos. Lo que revelan los múltiples análisis sobre la crisis o la refundación de la universidad, son los esfuerzos para delimitar nuevas fronteras, para dilucidar responsabilidades y para reformular misiones, en un entorno en el cual las funciones convencionales de las instituciones de educación superior están seriamente puestas a prueba.

Finalmente, el mercado educativo alude a un ámbito sobre el cual carecemos de suficientes informaciones en México; el de las firmas de testing, de las consultorías, de los organismos que expiden acreditación de calidad (tipo ISO), certificación de conocimientos, pruebas educativas, servicios de intercambio estudiantil, etcétera: el mercado educativo, al margen o a la periferia del sistema educativo está compuesto por esos organismos que realizan actividades de clasificación y de aseguramiento de calidad que proceden directamente de los hábitos instalados en las empresas industriales, como lo indican tanto Clyde Barrows, como Jane Knight. Las cifras disponibles sobre Estados Unidos muestran la importancia del comercio educativo en el país donde, según Barrows “ahora, representan una participación mayor del Producto Interno Bruto de E.U. que la silvicultura, pesca, minería de carbón, productos manufacturados del tabaco, transportación ferrea y cine, por nombrar algunos”. En ese mismo articulo, y conforme con la clasificación del GATS, el autor también anota que la mayor parte de las fuentes de ingreso en el comercio internacional de la educación superior procede de las cuotas pagadas por los estudiantes en situación de movilidad internacional.

En consecuencia, hablar del comercio educativo significa referirse a fenómenos y a actores diversificados. Seguir pensando el comercio educativo mediante los nuevos proveedores se antoja así un acercamiento interesante, pero insuficiente. También son promotores de la mercantilización todos los prestadores virtuales que trabajan con fines de lucro y los que venden servicios ligados al aseguramiento de la calidad y a la constitución rápida de mercado global de la educación superior. Lo que sería pues esencial analizar, en relación al mercado educativo, no sólo es su composición sino también las nuevas configuraciones que auspicia, los desplazamientos de autoridad que propicia y los empalmes de responsabilidades que produce.

Preocupaciones y perspectivas

Hablar del mercado educativo no es hablar de un tema neutro. Es por lo contrario referirse a una cuestión polémica, que interpela a políticos, intelectuales, a sociaciones universitarias y grupos de intereses. El mercado educativo, con ciertos matices, tiene en efecto que ver con los procesos en curso de liberalización y de integración económica. Tiene asimismo que ver con una cuestión muy delicada, la de la redefinición en curso de las instancias de decisión en materia educativa. Como lo señala Carmen García Guadilla, “Va a ocurrir que la comunidad académica no va a tener el monopolio de las decisiones en materia educativa, debido a que, como todos sabemos, el valor económico del conocimiento está prevaleciendo en el actual modelo de globalización mercantil”.

Por lo tanto, no es sorprendente si, con mayor o menos énfasis, casi todos los autores invitados abordaron en particular las incidencias del AGCS en la liberalización de los servicios educativos y en las oportunidades de que los gobiernos nacionales sigan tomando decisiones educativas, autónomamente. En una reflexión general sobre los impactos del GATS en la educación superior, Jane Knight apuntó a que las normas del AGCS que requerirían de una mayor atención y negociación son las relativas a la definición de la noción de “ejercicio de la soberanía nacional” y las que versan sobre la reglamentación domestica. Roberto Rodríguez señala entre las demás obligaciones susceptibles de generar controversias la del trato de la nación más favorecida y trato nacional. Desde la perspectiva de los intereses de los países que abogan en el marco del AGCS por una mayor liberalización de los servicios educativos, Clyde Barrow hizo unos señalamientos, muy llamativos, sobre la importancia del comercio educativo en países como Estados Unidos y sobre las estrategias de ocupación del mercado educativo adoptadas por países concurrentes como Japón, Australia, Canadá y Nueva Zelanda entre otros.

Los análisis presentados a continuación introducen así en la discusión cuestiones sensibles sobre todo en los países menos desarrollados, como lo es la de las desigualdades creadas dentro del mercado educativo entre proveedores y consumidores. El cuadro presentado por R. Rodríguez, con datos de la OCDE, sobre la proporción de estudiantes extranjeros por país es ilustrativo. Mientras Suiza, Australia, Austria, Inglaterra y Bélgica tienen una proporción de extranjeros en su matrícula que oscila entre 10% y 17%, la proporción en México es apenas del 0.1%, lo que representa un promedio 50 veces inferior al promedio de la zona OCDE. Esa diferenciación en los intereses y en las posiciones sitúa claramente a México en un papel de consumidor de educación trasnacional y de servicios prestados con fines de lucro, como probablemente el resto de los países de América Latina, según la hipótesis avanzada por R. Rodríguez. Lo anterior es problemático tanto en términos del costo de consumo de esos servicios como de garantías de equidad a los alumnos. Más allá, da pie a múltiples discusiones, de mayores alcances, sobre la identidad nacional, los derechos de propiedad intelectual, la fuga de cerebros y por ende la erosión de las competencias nacionalmente instaladas en los países menos desarrollados, los riesgos de aculturación y de dominación cultural y la formación de las elites gubernamentales e intelectuales.

De esa manera, el énfasis, sobre todo por parte de los autores que han analizado la situación en América Latina, ha sido puesto más en los riesgos que en las oportunidades encerradas por el comercio educativo. Por ejemplo, aunque la oferta trasnacional y mercantil de los servicios educativos puede representar una contribución (marginal) a la satisfacción de la demanda de ingreso a la educación superior, no es suficiente ni ofrece garantías en materia de calidad. Siendo necesario reconocer que, hasta la fecha, la tónica de los discursos sobre el comercio educativo, principalmente de los emitidos desde la esfera académica, manifiestan reticencias y desconfianza hacia los nuevos proveedores, las nuevas formas de suministro y los organismos intermedios, abogando por formas más efectivas de regulación y por sistemas de aseguramiento de calidad, también es preciso aceptar que el comercio educativo es un proceso incipiente: bajo esa perspectiva, debe ser un objeto de atención, de investigación y de monitoreo en el entendido, como lo subraya J. Knight, de que “el GATS es un acuerdo nuevo, no probado y en evolución. Las interpretaciones de los artículos y obligaciones existentes pueden cambiar y se pueden desarrollar nuevas disciplinas. Existen todavía más preguntas que respuestas (…) Trabajar en un ambiente de política de comercio es un territorio relativamente nuevo para el sector educativo”.

Análisis Temático

Inversión extranjera directa en educación superior.El caso de México

Roberto Rodríguez Gómez
UNAM Centro de Estudios sobre la Universidad. Seminario de Educación Superior

Correo e: [email protected]

Resumen

¿Cuáles han sido los alcances de la apertura al comercio internacional en el ámbito de la educación superior en México? La presente contribución aborda esta temática mediante la consideración de varios aspectos. En primer lugar, se reflexiona en torno al significado e implicaciones de los procesos de globalización e integración regional en general y en particular sobre el caso de México. En segundo lugar, se toma en cuenta la postura del gobierno nacional en torno a procesos de apertura comercial de alcance global. En tercer lugar, se analizan los principales indicadores cuantitativos de la inversión extranjera directa en el sector educativo durante la última década. Por último se presenta y comenta el caso de asociación comercial entre el consorcio Sylvan Learning Systems Inc. y la Universidad del Valle de México.

Palabras clave: internacionalización, globalización, inversión extranjera, regionalización, cooperación académica.

Abstract

Which has been the scope of the openess of international trade in the higher education environment in Mexico ? This contribution deals with this issue by considering several aspects. First, reflecting upon the meaning and true implications of the globalization and regional integration processes in general and, in particular, in Mexico . Second, taking into consideration the position of the national government when dealing with global trade openness. Third, analysing the main quantitative indicators of direct foreign investment in the education sector during the past decade. Finally, including and making comments on the case of the commercial alliance between Sylvan Learning Systems, Inc. and Universidad del Valle de México.

Key words: internationalization, globalization, foreign investment, regionalization, academic collaboration.

Globalización e integración regional, sus impactos en la educación superior

En la última década, con especial intensidad en los años más recientes, los temas de interna­cio­na­lización, comercialización y flujo trasna­cional de los servicios de educación superior han cobrado relieve en medios de discusión académica y política de varios países. Tales procesos se perciben asociados a una mayor presencia del sector privado en la oferta educativa (Callan y Finley, eds. 1997; García Guadilla, 1998; Altbach, 2002), a la consolidación de un sector de proveedores alternativos en áreas de formación superior (Adam, 2001; Larsen et al ., 2002; Ryan y Stedman, 2002, González, 2003; Pusser, 2003; Rodríguez, 2003), a dinámicas de integración e interc ambio regional (Callan, 2000; Didou, 2000; De Wit, 2002; Knight, 2003; Barrow et al ., 2003), así como al avance de las negociaciones de apertura comercial en el contexto de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en particular con el desarrollo del GATS, que incluye entre los servicios susceptibles de liberalización la provisión educativa en los niveles y modalidades en que existen posibilidades de concurrencia para los particulares, como es generalmente el caso de la educación superior (Knight, 2002; Sauvé, 2002, NEA, 2004).

Consideradas en conjunto, las tendencias que apuntan a una intensificación del intercambio internacional en educación superior, incluso a través de circuitos comerciales, guardan una ceñida relación con los procesos de globalización y regionalización económica que caracterizan al escenario mundial de fin de siglo (Scott, ed., 1998; Van Dame, 2001; Woodhouse, 2001; Neave, 2002; Uvalic-Trumbic, ed. 2002; Jürgen y Fulton eds., 2003; Barrow et al , 2003; Breton y Lambert, eds., 2003; Lenn, 2003; Altbach, 2004).

Ambos procesos, globalización e integración regional, responden a una misma dinámica y en ellos coincide el propósito de construir mecanismos y canales para favorecer la circulación internacional de productos. No obstante, mientras que la globalización económica tiende a reflejar las presiones del capital para ampliar las posibilidades de ganancia mediante la deslo­cali­zación de la producción y por medio de la instalación de medios para la libre distribución internacional de mercancías, sean éstas bienes, servicios, personas o flujos de información, en los procesos de regionalización es evidente la combinación del interés empresarial con objetivos de los gobiernos nacionales centrados en alcanzar niveles de competitividad económica tales que aseguren la viabilidad de los proyectos políticos en turno. Por ello, en los esquemas de regionalización está presente un conjunto de con­ceptos y factores mucho más complejo, que involucra nociones de soberanía, cooperación, regulación, beneficio social y visión de futuro generalmente ausentes en la perspectiva liberal radical de la globalización.

Por ello, no es casual que los efectos de ambos procesos sobre las transformaciones de la educación superior sean diferenciados en forma y contenido. Al impulso de la globalización corresponden dinámicas de transnaciona­li­zación, es decir la oferta y demanda de proveedores trasnacionales en países que aceptan la inversión extranjera directa en el terreno de la educación superior. En cambio, la integración regional ha conllevado el diseño y puesta en marcha de estructuras de cooperación académica en que la pauta dominante es el acuerdo entre países a favor de reglas mutuamente aceptadas en temas tales como reconocimiento profesional, acreditación, currículum, movilidad de estudiantes y académicos, y varios más. El caso más sobresaliente, aunque desde luego no el único, es la construcción del espacio europeo de educación superior en el contexto de la Unión Europea.

Ya que la globalización y la regionalización tienen una mutua intersección, también sus efectos sobre los sistemas e instituciones de educación superior se presentan en forma combinada. En el presente, los países involucrados en compromisos de liberalización comercial y en compromisos de cooperación regional aceptan e impulsan transformaciones en las reglas que atañen a la interna­cionalización universitaria. De manera simultánea, eventualmente en posturas que parecen contradictorias, los gobiernos se ven compelidos a favorecer la importación y exportación de servicios educativos con un enfoque mínimo de regulación, y a impulsar la instauración de protocolos y regulaciones en el marco de la cooperación académica internacional.

No sólo eso. Las arenas de la educación superior en todos los países no son neutrales, lo que quiere decir que, en cada caso, los actores y agentes responsables de la gestión universitaria (funcionarios gubernamentales, asociaciones de universidades públicas y privadas, cuerpos académicos y gremios profesionales) juegan papeles y posiciones a favor o en contra de las tendencias de liberalización o internacionalización regulada que tienden a influir en la toma de decisiones respectiva.

La complejidad del panorama, así como el acelerado ritmo de las transformaciones que implica a nivel sistémico e institucional, obliga a una serie de acotaciones analíticas, definiciones conceptuales y precisiones temáticas. La abundante bibliografía sobre los temas de internacionalización, trasnacionalización y regionalización de la educación superior en los últimos años (véanse algunas referencias al final del texto) ofrece perspectivas desde distintos ángulos de la problemática, algunas centradas en el fenómeno de la desregulación del comercio de los servicios educativos (por ejemplo la bibliografía sobre nuevos proveedores) y otras más bien referidas a mecanismos y procesos de regulación. En el presente texto, centrado en el caso de México, apuntamos a un solo ángulo del tema, el que se refiere a los efectos visibles de la inversión extranjera en educación superior en el país.

La educación superior en el marco de liberalización comercial.
Panorama general y postura de México

En 1995, al término de la Ronda Uruguay del Acue rdo General de Tarifas y Aranceles (GATT, por sus siglas en inglés), se consideró agota da la estructura operativa del Acuerdo y se decidió reemplazarla por un organismo estable: la Organización Mundial de Comercio (OMC). Desde su perfil inicial, la OMC incluyó el capítulo del GATT correspondiente al comercio internacional de servicios, el cual es conocido como Acuerdo General para el Comercio de Servicios o GATS. Aunque en su versión original el acuerdo no incluía a los servicios educativos, en la actualidad forma parte de la lista de sectores considerados, junto con negocios, comunicación, construcción e ingeniería, cultura, distribución, medio ambiente, salud, servicios financieros, recreación, transportes y turismo. El sector educativo se desglosa en cuatro categorías, servicios de enseñanza primaria, servicios de enseñanza secundaria, servicios de enseñanza superior y servicios de enseñanza para adultos, además se especifica el tipo “otros servicios de enseñanza” que incluye cualquier modalidad fuera del esquema general.

Para cada servicio transable se consideran los cuatro modos de suministro internacional convencionales (trasfronterizo, consumo en el exterior, presencia comercial y presencia de personas naturales). Una vez que un país conviene en participar en el GATS queda sujeto, en primer lugar, a las obligaciones generales del Acuerdo y, en segundo lugar, establece compromisos específicos de acceso a sus mercados y de trato nacional en sectores y subsectores particulares.

La negociación de servicios bajo las reglas del GATS se inició oficialmente a comienzo de 2000, bajo la supervisión del Consejo para el Comercio de Servicios de la OMC. En marzo de 2001 el Consejo completó un esquema ge neral para guiar las negociaciones. La Declaración de Doha, del 14 de noviembre de 2001, convalidó el trabajo realizado por el Consejo y estableció un calendario para organizar las negociaciones en el marco del Acuerdo. En éste las fecha s clave son: Solicitudes de acceso a mercados (junio 2002); Ofertas iniciales de acceso a mercados (marzo 2003); Revisión de resultados alcanz ados (septiembre 10-14 en la 5ta. Conferencia Ministerial de la OMC, Cancún, México, y el límite para la emisión del Acuerdo se determinó al 1ro. de enero de 2005, fecha de conclusión de la ronda de Doha). Como se sabe, en la reunión de Cancún no se alcanzaron acuerdos, por lo que es pre visible que la negociación se prolongue y simplemente avance en la fase de delimitación de ofertas y compromisos bilaterales.

Las obligaciones generales de los suscrip­to­res del GATS son cuatro y aluden al compromiso de cada país signatario del Acuerdo de ofrecer a los demás:

a) Trato de nación más favorecida, que implica tratar a cada uno de los demás países de manera igual, es decir extender a todos los países las condiciones más favorables convenidas con cualquier país o conjunto específico de ellos.

b) Transparencia, que se traduce en ofrecer libre acceso a la información relevante para efectos comerciales.

c) Trato nacional, que significa tratar a los proveedores extranjeros de manera igual que a los nacionales, salvo reservas pactadas caso por caso, y

d) Acceso a los mercados, que alude al objetivo general del Acuerdo.

Los compromisos específicos comprenden aquellos que implican acceso a mercados o condiciones de trato nacional en sectores determinados. Cada gobierno tiene identificados los correspondientes en su Protocolo de Compromisos Específicos ( Schedule of Specific Commit­ments ) en que se describe, para cada uno de los doce sectores de servicios sistematizados en el Acuerdo los subsectores específicos en los que se ofrecen condiciones de trato nacional o de libre acceso a mercado. La lista incluye también los subsectores de ac­ce­so limitado, indicando en cada caso el tipo de res­tricción o condicio­namiento que opera.

En general, el Protocolo de Compromisos de cada país proviene de los acuerdos bilaterales o multilaterales de comercio en los que participa, ya que en ellos se precisan las condiciones y prácticas de intercambio comercial vigentes. Por ejemplo, en nuestro caso, el Protocolo de Compromisos Específicos para el GATS replica, principalmente, las condiciones de apertura a la inversión en servicios previstas en el TLCAN, así como las limitaciones definidas en el acuerdo trilateral.

En las negociaciones del GATS hasta la fecha, los servicios de enseñanza son el sector que ha sido objeto de menos compromisos, después de los servicios de energía. Únicamente 30 de los 144 países signatarios han enviado la descripción de los servicios educativos susceptibles de incorporar en el acuerdo, así como las condiciones a las que sujetan su participación. México forma parte de ese grupo. En efecto, Mé­xi­co presentó al GATT su Protocolo el 14 de abril de 1994 (GATS/SC/56). El contenido del documento replica, fundamentalmente, las condiciones de apertura para la inversión en servicios previstas en el TLCAN, así como las limitaciones definidas en el acuerdo trilateral, que se indican más adelante.

Además de los países que han presentado Protocolos de Compromisos en que se incluye al sector educativo, cuatro países han definido posturas generales: Japón, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos. 1La recomendación de Japón enfatiza la necesidad de “promover la liberalización del sector de los servicios de enseñanza mediante un mejor acceso a los mercados, una renovada garantía del trato nacional y la desreglamentación de las correspondientes reglamentaciones nacionales”, y propone tres aspectos a cuidar en el proceso de liberalización: “mantenimiento y mejora de la calidad de las actividades de enseñanza e investigación en cada país Miembro; protección de los consumidores (alumnos), mediante medidas para garantizar que los consumidores no se vean perjudicados por servicios de baja calidad, y establecimiento de una red de seguridad en esas esferas, tales como la equivalencia internacional de títulos y diplomas.”

La postura de Australia, también favorable a una plena apertura comercial, recomienda que: “Las negociaciones sobre los servicios de enseñanza tengan por finalidad ofrecer a los consumidores (estud iantes) de todos los países el acceso a los mejores servicios de enseñanza, sea cual sea el lugar y el modo en el que se suministren; las negociaciones sobre servicios de enseñanza no impidan que los países Miembros establezcan sus propios objetivos de política educativa ni que apliquen las medidas de reglamentación necesarias para alcanzar esos objetivos; las negociaciones sobre servicios de enseñanza no impidan que los países Miembros destinen fondos públicos a la enseñanza para alcanzar objetivos nacionales de política y reglamentación; las negociaciones sobre servicios de enseñanza deberían ser consideradas en el contexto de una ronda global sobre servicios, y que las negociaciones sobre servicios de enseñanza sigan reconociendo el derecho soberano de los países Miembros a continuar determinando su derecho al control de la entrada temporal de inmigración”.

La propuesta de Nueva Zelanda es de naturaleza más técnica y propone una redefinición de la clasificación de los servicios educativos propuesta por la OMC, de manera que los países puedan distinguir mejor los subsectores en los que es admisible la inversión extranjera.

Por último, la propuesta estadounidense recomie nda a “los Miembros de la OMC que todavía no hayan contraído compromisos sobre los servicios de enseñanza superior, enseñanza para adultos y capacitación formulen sus compromisos. Se invita a los Miembros a que indiquen en sus listas sin limitaciones respecto al acceso a los mercados y el trato nacional, como han hecho ya algunos Miembros”. Además, se propone que todos los Miembros examinen la posibilidad de contraer compromisos adicionales respecto a la reglamentación de este sector. “Los Estados Unidos han co ntraído compromisos respecto de la enseñanza para adultos y de otra índole, y están dispuestos a examinar la posibilidad de contraer compromisos adicionales respecto a la enseñanza superior y la capacitación.” Además, la iniciativa recomienda incluir dos rubros adicionales en la clasificación de servicios educativos: los servicios de capacitación y los servicios de pruebas educativas.

En contraposición a las fuerzas favorables a la liberalización, encabezadas por Norteamérica (EU y Canadá), los gobiernos de la Unión Europea, Australia y Nueva Zelanda y varios países asiáticos, se está desarrollando un movimiento de resistencia amplio, cuyo principal impulso proviene del sector académico.

A este respecto es importante citar la Declaración Conjunta sobre la Educación Superior y el GATS, suscrita por la Asociación de Universidades y Colegios de Canadá (92 universidades), el Consejo Americano de Educación (1,800 colegios y universidades con acreditación), la Asociación Europea de Universidades (30 conferencias nacionales de rectores de Europa) y el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (3,000 colegios y universidades acreditadas y 60 sistemas de acreditación en Norteamérica y Europa). Este documento, firmado el 28 de septiembre de 2001, concluye contundentemente: “Nuestros respectivos países deben evitar compromisos en materia de Servicios de Educación Superior o en catego rías relacionadas de Educación de Adultos y otros Servicios Educativos en el contexto del GATS” 2

En el contexto latinoamericano se ha adoptado una posición muy similar. Como conclusión de la III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Públicas (Porto Alegre, 25-27 de abril de 2002), se firmó la denominada “Carta de Porto Alegre”, en la cual los académicos reunidos en esa ocasión “requieren a los gobiernos de sus respectivos países que no suscriban ningún compromiso en esta materia en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC”
3.

Desde luego es posible que la presión del sector académico pueda contener por un tiempo la liberalización del mercado, pero todo parece indicar que las contradicciones busquen atenuarse mediante fórmulas de acreditación aceptables para los actores en controversia. Por ello, el tema de la acreditación internacional está en los primeros lugares de las agendas de discusión académicas, políticas y comerciales.

El caso y postura de México en este terreno presenta varios ángulos dignos de consideración:

a) El marco legal vigente (la Ley de Inversiones Extranjeras de 1993, reformada en 2001; La Ley General de Educación de 1993, el Tratado de Libre Comercio con EU y Canadá (1994) y posteriores tratados de libre comercio de carácter bilateral o multilateral) asegura la posibilidad de inversión extranjera en todo el sector de educación privada, incluida la educación superior y los servicios mixtos, es decir la provisión educativa en cualquier combinación de niveles y modalidades. El artículo 8 de la Ley de Inversiones Extranjeras indica que “se requiere resolución favorable de la Comisión (de inversiones extranjeras) para que la inversión extranjera participe en un porcentaje mayor en las actividades económicas y sociedades que se mencionan a continuación...” La lista de actividades incluye, entre otros, “los servicios privados de educación preescolar, primaria, secundaria, media superior, superior y combinados”. Por su parte, la Ley General de Educación establece la obligación de los particulares que imparten educación superior a obtener, ante autoridad competente, un reconocimiento de validez oficial para cada plan de estudios (Art. 55). Finalmente, tanto el TLCAN como otros acuerdos de libre comercio en que participa México, reflejan la normatividad citada. En el texto del TLCAN se incluye la norma de inversión extranjera en materia educativa (Anexo 1 de la Lista México), y la disposición que obliga a tramitar autorización oficial (Anexo 5 de la Lista México).

b) Con el respaldo del marco legal citado, la postura de México en el contexto de negociaciones multilateral (el GATS y el Área de Libre Comercio de América Latina, ALCA) ha sido la de presentar al sector de educación superior privada como abierto a la inversión extranjera, salvo las limitaciones ya indicadas.

c) No obstante, las principales representaciones universitarias en México, tanto del sector públi­co (ANUIES) como del privado (FIMPES) han sido explícitas sobre la necesidad de revisar la aplicación de los acuerdos, establecer normas operables, principalmente en materia de reconocimiento de validez de estudios, y participar en las negociaciones que se lleven a cabo en el caso de aprobar la llegada de inversiones extranjeras.

Al ser esta la situación, resulta de interés revisar cuál ha sido el impacto de la apertura comercial del sector en México. Lo haremos mediante dos aproximaciones. En primer lugar revisando las estadísticas sobre el monto y aplicación de inversiones extranjeras en educación en los últimos años y, en segundo lugar, mediante la consideración de un caso concreto.

La inversión extranjera directa en México en servicios educativos en el contexto de la liberalización comercial

Como se indica en la Tabla 1, el monto total acumulado de inversión extranjera directa (IDE) en servicios educativos prestados por el sector privado, en el periodo 1994 a 2003, asciende a un total cercano a 40 millones de dólares. Casi el 90 por ciento de toda la inversión en el periodo está situada en el año 2000 y es explicable por una sola operación, la adquisición de la mayor parte de la Universidad del Valle de México por el consorcio Sylvan Learning Systems, de la que nos ocuparemos más adelante.

El resto de las operaciones del periodo se expli­ca por inversiones de mucho menor cuantía, en rubros tales como enseñanza de idiomas (2.6 millones de dólares), servicios de educación especial (2.3 millones de dólares), y educación superior (1.7 millones de dólares). Considérese que el periodo reportado se inicia con la puesta en vigencia de la Ley de Inversión Extranjera de 1993 y el inicio del TLCAN.

Tabla 1
México: Inversión extranjera directa en servicios educativos
prestados por el sector privado (En US dólares)

Fuente: Secretaría de Economía. Dirección General de Inversión Extranjera.
Nota: Comprende hasta 30 de junio de 2003

Tabla 2
Empresa con inversión extranjera directa en servicios educativos privados (1994-2003)

Fuente: Secretaría de Economía. Dirección General de Inversión Extranjera.
Nota: Comprende hasta 30 de junio de 2003

La Tabla 2 ofrece información sobre el número de empresas que registran inversión extranjera directa (IED) en sus operaciones. Se trata, en total de 113 empresas en el periodo 1994-2003, la mayor parte de las cuales (54 por ciento) está concentrada en la enseñanza de idiomas. En lo que respecta a la educación superior, únicamente se consignan siete instituciones con presencia de IED, aunque con seguridad se añaden otras entre las 14 instituciones que cuentan con servicios combinados (varios niveles de enseñanza). Aún así, un máximo de 21 instituciones con educación superior habrían contado con IED para sus operaciones. Debido a la normativa en la materia, es poco probable que exista un solo caso en que la IED se haya concretado en el establecimiento de una universidad u otra modalidad de educación superior sin presencia de capital nacional. No se cuenta con información específica sobre la proporción, en cada caso, de la IED en las sociedades nacionales que hayan obtenido recursos por esta vía.

Lo más significativo de la información sobre el monto y número de operaciones vinculadas al capital extranjero en el campo de los servicios de educación superior es la escasa presencia de inver­sionistas considerando tanto el periodo de tiempo (casi una década) como el grado de apertura prevaleciente. En 2000, año “pico” de la serie estadística, la IED en México fue de un total de 16,448.7 millones de dólares (Secretaría de Economía), en ese total, la IED en educación representa el 0.2 por ciento. Si se contrastan estas cifras con las de otros sectores de servicios, por ejemplo finanzas (que en el lapso 1999-2003 recogió más del 30 por ciento de toda la IED en México), turismo (3.5 por ciento de la IED total) o telecomunicaciones y transporte (2.5 por ciento de la IED total), se aprecia con facilidad el relativamente corto interés, hasta el momento, de los inversionistas en el segmento educativo.

La explicación del fenómeno debe considerar que, a diferencia de otros sectores de servicios, en el educativo existe una provisión estatal mayoritaria , un ritmo de privatización lento y muy concentrado en el segmento superior, y un mercado potencial acotado y competido por múltiples proveedores locales, algunos de ellos con estándares de calidad apreciables. Hay sin embargo una excepción a la pauta general, cuyas características y desarrollo obligan a matizar el corolario anterior. Con ese propósito, a continuación se presenta el caso de la inversión de Sylvan Learning Systems en la Universidad del Valle de México.

Sylvan Learning Systems y la Universidad del Valle de México

Para presentar el caso de estudio nos concentraremos en dos aspectos. En primer lugar, el desarrollo reciente del consorcio Sylvan, destacando dos fases que describen la dinámica empresarial del mismo. La primera puede ser descrita como una etapa de diversificación y experimentación de ofertas en servicios educativos, mientras que la segunda se aprecia como una etapa de concentración y definición en el terreno de la educación superior, a través del desarrollo de una red internacional de universidades, en que se incluye a la Universidad del Valle de México (UVM). En segundo lugar, nos ocuparemos de la relación entre el consorcio y la UVM destacando los cambios perceptibles en esa organización a partir de la inversión extranjera en ella.

Desarrollo reciente del consorcio Sylvan

Uno de los participantes más activos en el contexto de la educación superior trasnacional es el consorcio Sylvan. En su origen, la firma estaba dedicada al diseño de servicios de capacitación, entrenamiento y educación formal mediante contratos con instituciones y empresas (Sylvan Education Solutions). Posteriormente se ocupó del desarrollo de servicios de regularización y preparación de exámenes a través de los Centros de Aprendizaje Sylvan, fundados en 1979 e instalados en EU, Canadá y Europa. Más adelante, en 1997, se adquirieron los Institutos Wall Street (WSI) de enseñanza de inglés y se buscó su expansión internacional a través de la venta de franquicias. Al presente los WSI suman más de 350 establecimientos en 26 países, con una inscripción de más de 140 mil estudiantes.

En 1999, Sylvan compró la mayor parte de la Universidad Europea de Madrid, institución establecida como universidad privada en 1995 a partir del Centro Europeo de Estudios Superiores. Con esa operación, el consorcio dio inicio a la integración de una red de instituciones de enseñanza superior que se ha extendido mediante la compra total o parcial de varias escuelas y universidades en EU y en países de Europa, América Latina y Asia. En la actualidad, la red cuenta con cuatro instituciones de educación superior a distancia, nueve instituciones universitarias de enseñanza presencial, y una matrícula total de aproximadamente 120 mil estudiantes.

El crecimiento de las actividades relacionadas con la educación superior, principalmente el despliegue de la red universitaria, llevó al consorcio Sylvan a la decisión de desprenderse del resto de sus compañías de servicios. En junio de 2003 se cumplió la venta de Sylvan Learning Center, Schulerhilfe y Sylvan Education Solutions, así como de la proporción de acciones de e-Sylvan y Connec­tions Academy en manos del consorcio. El bloque fue adquirido por una compañía formada para tal propósito, la Educate Operating Company (Educate Inc.), establecida, al igual que Sylvan, en Baltimore, EU. Además se determinó la liquidación de los WSI con la expectativa de finiquitar la operación en 2004. Por su parte, el segmento encargado de la red universitaria cambió oficialmente su denominación de Sylvan Learning Systems Inc. a Laureate Education Inc. a partir del 17 de mayo de 2004.

Como ya se indicó, la red universitaria consta de modalidades en línea y tradicionales. Las primeras incluyen las siguientes instituciones: Carter & Associates (EU), dedicada principalmente a la actualización de profesores en servicio; National Technological University (EU), que ofrece cursos de grado y posgrado en disciplinas tecnológicas en asociación con varias universidades norteamericanas; Walden Univer­sity, institución pi onera del modelo de universidad virtual, y K.I.T. Learning, institución holandesa que ofrece cursos de tecnologías informáticas a través de la Universidad de Liverpool (Inglaterra). Las escuelas y universidades adscritas a la red en la modalidad presencial son, en orden de adquisición: Universidad Europea de Madrid (España), Les Roches Hotel Management School (Suiza, España y China), Ecole Supérieure du Commerce Extérieur (Francia), Universidad de las Américas (Chile y Ecuador), Universidad del Valle de México (México), Glion Institute of Higher Education (Suiza), Academia de Idiomas y Estudios Profesionales (Chile), Universidad Andrés Bello (Chile), Universidad Interamericana (Costa Rica y Panamá) 4.

Las decisiones de compra o asociación de instituciones por parte de Sylvan se basan en criterios tales como el nivel de consolidación acad émico logrado, el potencial de crecimiento local y regional, la existencia de vínculos y relaciones con otros sectores, así como las posibilidades de participación en la red universitaria. En general, las unidades participantes mantienen sus esquemas curriculares originales, aunque se responsabilizan de desarrollar los criterios del “sello Sylvan”, a saber: formación orientada al empleo, conocimiento de inglés e informática. Aunado a lo anterior, las instituciones se comprometen a apoyar a los estudiantes en la búsqueda de colocación profesional, así como brindar opciones de movilidad internacional en el marco de la red. Asimismo, varias de las escuelas y universidades afiliadas cuentan o están procesando opciones de “doble titulación” mediante alianzas con otras instituciones de la red o fuera de ella.

Un aspecto importante en el desarrollo de la red universitaria, ha sido la búsqueda de formas de integración de orden horizontal (relaciones entre las instituciones educativas que forman la red) y vertical, es decir relaciones entre las instituciones y otras empresas u organizaciones relacionadas con el perfil académico de las mismas. El primer supuesto se cumple a través de convenios que establecen opciones para que los estudiantes puedan realizar estancias o estudios en las diferentes unidades académicas que integran la red, mientras que el segundo implica el desarrollo de relaciones empresariales con organizaciones de la iniciativa privada, con el gobierno y con el sector social. Así, por ejemplo, las escuelas de hotelería de Europa mantienen convenios con la industria de hospedaje, las universidades Andrés Bello (Chile) y Europea de Madrid (España) cuentan con hospitales y clínicas. En la mayoría de las escuelas y universidades se han establecido unidades para la enseñanza de inglés y para el desarrollo de software educativo, que en general se aprovechan para impulsar el modelo Sylvan en la institución respectiva, pero también ofrecen servicio al público.

En tanto que grupo empresarial, el consorcio Sylvan está principalmente orientado a la consecución de ganancias, cualquier otro propósito depende de este primer objetivo. En los últimos años han sostenido una tendencia de crecimiento de sus ventas en el rango entre 20 y 25 por ciento. 5La perspectiva financiera del consorcio consiste en lograr en los próximos años un promedio de ventas anuales (sólo en la división de educación superior) de más de 600 millones de dólares al año, con una ganancia neta anual en torno a los 100 millones de dólares. Además se plantean conquistar el objetivo de mediano plazo (antes de 2010) de adquirir nuevas instituciones hasta alcanzar una matrícu­la total de 200 mil estudiantes y un promedio de ventas cercano a mil millones de dólares al año, 6 cifras que colocan al consorcio como el principal proveedor de educación superior trasna­cional en el mundo.

Tabla 3
Red Internacional de Universidades Sylvan (Laurete Inc.)

Fuentes: Página Web de Laureate Inc. (www.laureateuniversities.com). Páginas Web de las instituciones. Estados financieros de Sylvan Learning Systems Inc. Actualizado 17 de mayo de 2004.
Nota: Los datos de matrícula y el porcentaje de propiedad de Sylvan sobre las instituciones pueden no ser exactos en todos los casos.

Tabla 4
Matrícula total de las instituciones de educación superior
incluidas en la Red Internacional de Universidades Sylvan (Laureate) 1998-2004

Fuente: Página Web de Laureate Inc. (www.laureateuniversities.com).

Tabla 5
Ingresos (revenues) consolidados de Sylvan Learning Systems Inc. (1996-2004)
En millones de US dólares

Fuente: Sylvan Learning Inc. Estados financieros consolidados (reportes anuales).
Nota 1: Los datos 2004 se refieren al primer cuatrimestre del año.

Por último, conviene mencionar que una nota distintiva de las instituciones afiliadas a la red es la preocupación por participar en las iniciativas de acreditación académica de cada país, así como en las fórmulas de acreditación internacional cuando es el caso. En general, el consorcio ha preferido la compra o asociación con instituciones que cuentan previamente con acreditación formal de sus pro­gramas académicos, o bien ha impulsado la con­currencia en las instancias respectivas en aquellos casos en que no había cumplido previamente con el requisito de acreditación. Por ello, en la agenda estratégica de Sylvan para los próximos años se plantea la necesidad de cabildear para lograr una mayor apertura internacional del mercado de educación superior y, al mismo tiempo, apoyar la eliminación de regulaciones gubernamentales de acceso a mercados, control de la oferta educativa, y con­trol de los mecanismos de acreditación. También se propone incidir en acciones que favorezcan el propósito de participar en la distribución de fondos y contratos públicos para investigación, de­sarrollo e innovación, así como en la distribución de fondos públicos para becas y créditos educativos.

La actuación de Sylvan no ha estado exenta de críticas en medios académicos, políticos y financieros. Algunas críticas cuestionan posibles efectos de distorsión cultural (por ejemplo, Altbach 2004); otra vertiente critica posibles efectos negativos de mercado en el segmento privado. Esta crítica es particularmente incisiva en medios como el chileno o el mexicano en que las universidades asociadas al consorcio ocupan, respectivamente, el primero y segundo lugar en términos de la población universitaria incorporada al segmento privado. Por último, están los señalamientos críticos que apuntan a la necesidad de mejorar los medios de supervisión de calidad por parte de entidades gubernamentales o civiles (González, 2003, Rama, 2003), así como una mayor visibilidad pública de las propuestas (Rodríguez, 2003) para evitar que la presencia extranjera en ámbitos locales de educación superior implique deterioros cualitativos de la oferta.

Fuente: Presentación del grupo Sylvan en el OECD/Norway Forum on Trade in Educational Services. Trondheim, 4 de noviembre de 2003.

Sylvan en México. La Universidad del Valle de México

La presencia del consorcio Sylvan en México se debe, como se indicó anteriormente, a la asociación comercial con la Universidad del Valle de México (UVM). En el año 2000 el consorcio concretó la adquisición del 80 por ciento de la propiedad de la UVM mediante una inversión de aproximadamente 50 millones de dólares7, monto que representa la principal inversión del consorcio en una sola unidad académica hasta la fecha. Al momento de ser ad quirida por el grupo Sylvan, la UVM contaba con un total de 13 campus y una población escolar de aproximadamente 35 mil estudiantes en pro gramas de bachillerato, licenciatura y posgrado, gracias a una política de expansión y descentralización iniciada en 1976.

En el desarrollo histórico de la institución son discernibles dos fases de expansión. La primera, en los años setenta y ochenta, está representada por la apertura de planteles en la zona metropolitana de la Ciudad de México. La segunda fase se inicia en los años noventa y, más que un perfil de descentralización, asume la forma de un proceso de distribución territorial. Así, en 1998 se abre la sede Villahermosa (Tabasco), y en 1999 se inauguran los planteles de San Luis Potosí (San Luis Potosí) y Tuxtla Gutiérrez (Chiapas). El mecanismo de distribución territorial, similar al desarrollado por el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), prosigue y se intensifica en el periodo posterior a la inversión de Sylvan. En 2000 con el plantel Texcoco, en 2001 la sede Aguascalientes (Aguascalientes), en 2002 Puebla (Puebla), en 2003 Toluca (Estado de México) y en 2004 los planteles de Guadalajara y Saltillo (Coahuila). Cabe hacer notar que los nuevos planteles del periodo 2001-2004 han sido instalados en ciudades capitales de los estados, lo que indica una estrategia de mercadeo renovada.

Naturalmente la expansión del número de planteles implicó un considerable aumento en el número de estudiantes matriculados. Según datos de la UVM, en la actualidad (primer semestre de 2004) están inscritos en la institución un total de 42 mil estudiantes, lo que comprende los niveles de bachillerato, licenciatura y posgrado en sus distintas modalidades y opciones; de esa cifra, aproximadamente 30 mil son estudiantes de licenciatura 8. Tanto el núme ro de planteles con los que cuenta, como su volumen de estudiantes implican que la UVM es la segunda universidad privada del país en términos cuantitativos. 9No obstante, debe tenerse en cuenta que en México la oferta de educación superior pri v ada está sumamente pulverizada, de manera que la población de licenciatura de la UVM representa acaso un cinco por ciento del conjunto.

El monto de colegiaturas pagado por los estudiantes es muy variable entre planteles y niveles escolares, sin embargo la cifra de 40 mil pesos anuales por alumno representa una estimación aceptable (véase Tabla 6). Tal promedio sitúa a la institución en un rango intermedio 10dentro del grupo de universidades y escuelas superiores privadas del país y hace notar una estrategia de mercado bien definida en este aspecto.

Tabla 6
Planteles, años de creación y datos de matrícula escolar de la Universidad del Valle de México

Fuente: Dato de año de creación, página Web de la UVM (www.uvm.net.edu/). Estadísticas de matrícula, ANUIES, Anuario Estadístico 2002.
Notas: 1. El cuadro no incluye población de estudiantes de bachillerato. En la página Web de la UVM se establece la existencia de “más de 42 mil estudiantes” en total (2004).
2. La colegiatura anualizada se estimó multiplicando por dos el costo del semestre de licenciatura sin idioma. En el caso del plantel Roma (DF) se consideró el promedio de cuotas de las diferentes opciones de bachillerato que se ofrecen.
3. El campus Roma (DF) sólo incluye estudiantes de bachillerato.

Al considerar, por otra parte, el total de población escolar matriculada en la UVM, así como el monto anual de las colegiaturas, es c laro que la aportación de la institución dentro de la suma de ingresos del grupo Sylvan es significativa: al menos una tercera parte de las ventas totales del consorcio (aproximadamente 160 millones de dólares por año) proceden de las colegiaturas y otros ingresos de la unidad mexicana, lo que permite suponer que la empresa continuará apoyando los proyectos de expansión de la institución.

Además de las tendencias de crecimiento y financiamiento de la Universidad, es claramente observable una tendencia de adecuación de la oferta educativa a las expectativas cualitativas de la población potencialmente demandante. Por un lado, la institución ha combinado su oferta tradicional con nuevas opciones y especialidades, principalmente en torno a tecnologías informáticas, así como con ofertas específicas para estudios profesionales de tiempo parcial, es decir las denominadas “licenciaturas ejecutivas”. Además se subraya la ventaja comparativa del acceso a la red universitaria Sylvan y la enseñanza intensiva de una segunda lengua, así como los convenios de la UVM con empleadores para la colocación de egresados.

Tabla 7
Programas académicos de la Universidad del Valle de México
con acreditación vigente por organismos reconocidos por el Consejo para la Acreditación
de la Educación Superior (COPAES)

Fuente: Consulta SESIC/COPAES (14 de mayo 2004)
Nota: Siglas: CACECA: Consejo de Acreditación en la Enseñanza de la Contaduría y la Administración A.C., CNEIP: Consejo Nacional para la Enseñanza e Investigación en Psicología A.C.

En la misma tesitura, y con clara referencia al proyecto estratégico de Sylvan, la UVM ha mostrado disposición para participar en los procedimientos de evaluación y acreditación externa, así como interés por incluirse en las principales asociaciones universitarias del país. A la fecha cuenta con nueve programas de licenc iatura acreditados por las agencias reconocidas por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (en áreas de contaduría, administración y psicología)11 y ha solicitado la evaluación de otros de sus programas.

En complemento de la línea de aseguramiento de calidad que procede a través de la acreditación de programas, la UVM ha desarrollado un plan de reforma denominado Modelo Educativo Siglo XXI (MES XXI), el cual prevé las siguientes acciones de transformación académica: a) Organización departamental; b) Currículum flexible; c) Asesorías personalizadas, d) Metodología educativa basada en el aprendizaje activo y significativo; d) Formación docente bajo los principios del MES XXI, e) Evaluación integral del aprendizaje.12

Además de los procesos de transformación académica indicados, son destacables las líneas de integración vertical promovidas por la UVM, particularmente las centradas en actividades empresariales. En primer lugar, su participación en la sociedad NORMEX, en colaboración con la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (CANACINTRA) y los Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial (LANFI), que ofrece servicios de metrología, normalización y verificación a la industria. En segundo lugar, la creación (en 2000) del Centro de Alto Desarrollo y Educación en Línea (CADEL) que ofrece servicios de capacitación y actualización mediante el diseño de cursos y plataformas de instrucción para grupos específicos, incluyendo su propio personal docente y directivo.

Corolarios

Las posibilidades de acceso de capital foráneo para inversiones en el campo de la educación superior privada en México quedan claramente ilustradas con el ejemplo Sylvan-UVM. Este caso resulta ilustrativo de varias posibles impli­ca­ciones de la apertura comercial en el sector. Entre ellas indicamos las siguientes:

a) En primer lugar, se demuestra que las limitaciones previstas en la normativa para inversiones extranjeras y los tratados de libre comercio no han sido obstáculo, cuando menos no en el caso estudiado, para lograr asociaciones comerciales con IED por encima del criterio de 49 por ciento de participación del capital foráneo. Asimismo, queda claro que la adquisición de organizaciones con autorización previa para impartir programas de educación superior elimina la obligación prevista en la Ley General de Educación de tramitar nuevas autorizaciones sujetándose a un procedimiento de evaluación formal.

b) En segundo lugar, es evidente que el inversionista extranjero, al menos en el caso analizado, tiende a aprovechar y profundizar las ventajas comparativas del socio nacional. Asimismo, que buscará adecuar la oferta educativa a estándares de calidad de validez internacional, particularmente a través de la acreditación de programas y mediante el impulso de medidas de control y aseguramiento de calidad convencionales.

c) En tercer lugar, según se aprecia en el caso, la IED en instituciones privadas no encuentra un reflejo inmediato en el plano curricular sino, más bien, en procedimientos de organizació n, mercadeo, relaciones interinstitucio­na­les, vinculación y relaciones con el gobierno.

d) En cuarto lugar, los objetivos empresariales de capitalización, ganancia y rendimiento, hacen previsible que, una vez instalada la inversión extranjera, busque extenderse a partir de la propia organización receptora. En ese sentido, se puede anticipar que la inversión seguirá una dinámica de oferta-demanda y de inversión-capitalización apoyada por el volumen de capital de la firma central. Es también previsible que inversores locales (dueños y socios de otras universidades privadas) perciban como amenazante tal comportamiento expansivo a medida que éste se profundice.

e) No es irrelevante el hecho de que el inversor extranjero consolide sus indicadores de ventas y ganancias en la divisa del país de origen de la inversión. Esto quiere decir que escenarios de apreciación o depreciación de la moneda nacional, y otras variaciones de los factores de producción, pueden afectar el comportamiento de la inversión a mediano plazo, es decir modular el ritmo de expansión y fijar parámetros para el cobro de cuotas y el pago de salarios en la sede nacional.

Comentarios finales

A modo de reflexión final podemos recapitular en los temas centrales del presente artículo. En primer término, que los procesos de globalización y regionalización tienen reflejo en varias dimensiones de la dinámica de la educación superior del país. Principalmente a través de la adopción de criterios internacionales en la gestión de los siste mas e instituciones, en el incentivo para participar en estructuras internacionales de cooperación y regulación académica, y mediante la postura del gobierno ante los procesos de apertura comercial en curso. Este escenario genera señales encontradas que se expresan en la actitud gubernamental simultáneamente favorable a la participación de las instancias educativas en materia de enseñanza superior en instancias de colaboración académica de alcance multilateral, y a la presencia autorizada de inversión extranjera en el segmento privado.

El comportamiento de la inversión extranjera en el campo de la educación superior privada se ha mostrado discreto y, en comparación con otras ramas de la economía de servicios, parece irrelevante. Sin embargo, es posible que el ejemplo de Sylvan, sobre todo si resulta rentable a corto y mediano plazo, envíe una señal favorable a otros inversionistas para que busquen presencia en el mercado mexicano.

No obstante la todavía reducida presencia de inversión extranjera directa en el sector, parece importante que tanto las autoridades educativas gubernamentales, como las asociaciones universitarias, tomen en cuenta este fenómeno para abrir una discusión provechosa sobre el sentido y alcance de una renovación normativa que, por una lado, establezca las reglas de competencia entre inversionistas privados nacionales y extranjeros en el ámbito de la educación superior y, por otro, actualice la legislación correspondiente al ciclo universitario tomando en cuenta el tipo de desafíos que implica la dinámica internacional de la educación superior incluyendo la participación de inversionistas extranjeros en el país y la presencia de proveedores trasnacionales de educación a distancia.

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1 Las citas de los textos de propuestas y recomendaciones de los gobiernos de Japón, Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos han sido extraídas de la página Web de la Organización Mundial de Comercio (www.wto.org)..«volver«
2 Véase en: www.aucc.ca/_pdf/english/statements/2001/gats_10_25_e.pdf .«volver«
3Véase en: www.grupomontevideo.edu.uy/documentos/cartadePOA.htm .«volver«
4 Además de las instituciones citadas, el consorcio Sylvan instaló en 2003 el South Asia International Institute en la India. Aunque se abrieron inscripciones y se matricularon unos 500 estudiantes, el Instituto tuvo que suspender operaciones en el primer semestre de 2004 debido a nuevas regulaciones gubernamentales sobre universidades privadas. Los ejecutivos del consorcio mencionaron como factor del cierre la presencia de “condiciones desfavorables” por parte de la India’s Universities Grants Commission. Véase The Observatory on Borderless Higher Education, Breaking News, enero de 2004..«volver«
5Entrevista con Douglas L. Becker (ejecutivo de Sylvan Learning Systems). Baltimore Sun, 13 de agosto de 2001.«volver«
6 Sylvan Learning Systems Inc. Annual Report 2002. Disponible en: http://media.corporate-ir.net/media_files/irol/91/91846/reports/2002AnnualReport.pdf .«volver«
7 El precio de compra proviene de una asignación de activos de $73.0 millones de dólares, menos $23.6 millones de dólares del pasivo recogido por la operación. .«volver«
8 Según el registro estadístico de ANUIES la matrícula de licenciatura de la UVM al inicio de 2002 era de 25,566 estudiantes. .«volver«
9 El ITESM, que es la institución de enseñanza superior privada de mayor tamaño en el país cuenta con una matrícula de licenciatura superior a 50 mil estudiantes. La Universidad Tecnológica de México registra más de 30 mil estudiantes de licenciatura pero no tiene bachilleratos incorporados.«volver«
10 Por ejemplo, las universidades ITESM, Iberoamericana, La Salle, Anáhuac e ITAM cobran colegiaturas entre el doble y el triple de las establecidas en la UVM..«volver«
11 En México la acreditación de programas establece un periodo temporal acotado. En el caso de la UVM, además de los indicados en la tabla, se han acreditado otros programas (odontología e ingeniería) que no han renovado aún el periodo y están fuera de vigencia..«volver«
12 Cfr. Universidad del Valle de México, Manual de inducción, edición 2002. .«volver«

se aceptan colaboraciones

Análisis Temático

¿Por qué el análisis del Gats es importante para la educación? Temas sobre políticas y puntos de vista de los interesados

1Jane Knight
Centro de Educación Comparativa, Internacional y de Desarrollo. Instituto de Ontario para Estudios sobre Educación, Universidad de Toronto

Traducción:
Beatriz Rodríguez Anzures

Resumen

En poco tiempo, el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) ha aparecido en la agenda de la educación; se trata de un acuerdo nuevo, no probado y en evolución, lo cual significa que hay tiempo para que el sector de la educación superior se informe mejor acerca de qué acciones tomar y así maximizar los beneficios y minimizar los ries gos. El GATS identifica claramente a la educación como un sector de servicio a ser liberalizado. Es oportuno e importante que se centre la mayo r atención a examinar los aspectos de la política de educación superior que pueden ser afectados o que necesitan ser desarrollados debido a la existencia de acuerdos de comercio y nueva reglamentación.

Palabras clave: proveedores, franquicias, educación a distancia, acreditación, calidad, educación trasfronteriza.

Abstract

I n quite a short time, the General Agreement on Trade of Services (GATS) has appeared in the education agenda. It is a new not tested and evolving agreement, which means that the higher education sector still has to be better informed as to the actions to take and the way to maximize benefits and minimize risks. GATS identifies education as a service sector yet to be liberalized. It is pertinent and relevant to focus on close examination of the aspects of the higher education policy which might be affected or which might need to be developed due to the existence of trade agreements and new regulations.

Key words: suppliers, franchises, distance education, accreditation, quality, transborder education.

Introducción

Durante el año pasado, el sector educativo se ha concientizado e involucrado cada vez más en analizar el GATS (Acuerdo General sobre Comercio de Servicios). Los grupos interesados están hablando acerca de nuevas oportunidades, beneficios y riesgos potenciales y están especulando activamente sobre las posiciones de negociación de diferentes países para una liberalización incrementada de comercio de servicios a la educación. En poco tiempo, el GATS y el comercio están comenzando a aparecer en la agenda sobre educación.

Al mismo tiempo, muchos expertos en comercio y educadores observan que la movilidad internacional de estudiantes, profesores, programas de educación y capacitación ha estado sucediendo durante largo tiempo, y por lo tanto se cuestionan por qué existe tal interés en el prospecto de expandir la importación/exportación de servicios a la educación. La respuesta reside parcialmente en el hecho de que en tanto que la educación trasfronteriza es un aspecto importante de la internacionalización de la educación superior, no ha estado sujeta a normas internacionales de comercio y, hasta recientemente, no ha sido realmente descrita como intercambio comercial. El GATS, que claramente identifica a la educación como un sector de servicio a ser liberalizado, es territorio relativamente nuevo para el sector de la educación superior. Esta es la razón por la cual el debate dentro de las comunidades de educación nacional e internacional es necesario y bienvenido. Sin embargo, las discusiones deben moverse de la especulación hacia el análisis informado. La introducción del GATS sirve como catalizador para que el sector educativo se mueva más deliberadamente hacia el análisis de la manera en que las normas comerciales pueden o no influir en la política de educación superior. Y en segunda instancia, determinar si los marcos necesarios de la educación nacional, regional e internacional están establecidos para enfrentar las implicaciones de un incremento de educación trasfronteriza, incluyendo negociaciones comerciales.

Temas sobre políticas

El año pasado, se logró un progreso limitado al estudiar las implicaciones de nuevas políticas de comercio y reglamentaciones en la educación superior. La mayor parte de la atención se ha centrado en interpretar las reglas y artículos del acuerdo del GATS y en especular las demandas y ofertas que se han realizado. Dado que ésta es la segunda y más pública ronda de negociaciones del GATS, es entendible que se hayan dirigid o mayores esfuerzos a estudiar las demandas y ofertas reales de educación, que en pensar acerca de algunos de los puntos más sobresalientes de la política. Sin embargo, es oportuno e importante que se centre mayor atención a examinar los aspectos de la política de educación superior que p ueden ser afectados o que necesitan ser desarrollados debido a la existencia de acuerdos de comercio y nueva reglamentación.

El papel del gobierno

En la mayoría, si no es que en todos los países del mundo, el gobierno juega un papel crítico en la regulación, provisión de fondos y monitoreo de la impartición de la educación superior. Esto aplica en donde la educación se imparte en mayor o menor medida con fondos públicos y también en donde existe un sistema de educación superior pública/privada mixta. Es necesario preguntarse si la liberalización de comercio afectará a un sistema mixto de manera diferente que a un sistema público y si el papel del gobierno cambiará mensurablemente. Inherente a estas preguntas está la cuestión de qué servicios están ciertamente cubiertos o exentos del GATS. Hay un entendimiento implícito de que los servicios públicos estarán exentos, sin embargo, un escrutinio escrupuloso del artículo 1.3 suscita varias preguntas y preocupaciones en este sentido.

El artículo 1.3 establece que aquellos servicios provistos en el ejercicio de la autoridad gubernamental y que no están en competencia con otros proveedores de servicios y que no sean comerciales, están exentos. Por lo tanto, si se toma la primera condición indicada: en el ejercicio de la autoridad gubernamental, se pensaría que la educación respaldada con fondos y autoridad gubernamentales no estaría cubierta por el GATS. Sin embargo, las dos condiciones adicionales suscitan preocupación. ¿Qué significa que no estén en competencia? En un sistema de educación pública/privada mixta hay una competencia implícita y explícita y por lo tanto se podría interpretar que el artículo significa en consecuencia que las instituciones públicas no podrían estar exentas. La segunda condición establece que los servicios sean provistos sobre bases no comerciales. Nuevamente, uno se pregunta qué significa esto y de nueva cuenta no existe una definición establecida. Dado que las instituciones públicas son hoy en día cada vez más dependientes de fuentes adicionales de ingresos de origen privado, incluyendo contractos de investigación o capacitación basada en cuotas, el término “no comercial” puede no aplicar a todas las instituciones públicas. En segundo término, si se cobran colegiaturas, ¿esto lo hace comercial? La opinión legal (Gottlieb y Pearson, 2001) y el consenso general en el sector de la educación superior es que hay tanta vaguedad en la definición que no se debe contar con que instituciones operadas con fondos gubernamentales o dirigidas por el gobierno estén exentas de las normas del GATS, a menos que un país lo estipule en sus compromisos.

El segundo punto se relaciona con el artículo 6.4 del GATS que trata sobre la reglamentación doméstica y la capacidad de un país para establecer calificaciones, estándares de calidad y licencias. Los artículos establecen que las calificaciones, requisitos y procedimientos, estándares técnicos y licencias no sean más onerosos de lo necesario para asegurar la calidad del servicio. El lenguaje es intencionalmente vago y no existen definiciones para términos tales como “más onerosos de lo necesario” o para “calidad de servicios”. Esto ha dejado preocupado al sector de la educación superior acerca del impacto potencial de esta declaración en el aseguramiento de calidad y los procedimientos de acreditación. Asimismo, hay preocupación acerca de las implicaciones de este artículo en la reglamentación de las profesiones dada la creciente movilidad de trabajadores profesionales y capacitados en las fronteras. Este es uno de los artículos que aún está en desarrollo. Las preguntas directas a especialistas de comercio no producen respuestas concretas más allá de “aún se está desarrollando” y “se trata de una de esas situaciones en que es necesario esperar para ver qué sucede”. Sin embargo, establecen de manera enfática que ciertamente no es la intención del GATS limitar el papel del gobierno en la reglamentación del aseguramiento de calidad de la educación o las profesiones. Claramente, este artículo, una parte del cual se conoce a menudo como la “prueba de necesidad”, es digno de un estrecho monitoreo por parte del sector educativo dado que la capacidad de un país para establecer políticas de aseguramiento de calidad y acreditación para proveedores domésticos y extranjeros es primordial en el tema del papel desempeñado por el gobierno.

Una parte importante de la discusión acerca del impacto de la globalización en la aplicación del poder se ha centrado en el factor ascendente de niveles nacionales a internacionales y el factor descendente de nacional a subregional a local, mediante el cual se deja en duda y quizá disminuido el alcance del gobierno nacional. Un tema de debate en el sector público es el impacto de las normas del GATS en la capacidad de una nación para determinar y aplicar políticas/reglamentación para la educación superior. Los analistas de comercio y el personal de la Organización Mundial de Comercio (WTO) mitigan rá pidamente cualquier preocupación en el sentido de que el papel del gobierno nacional cambiará en términos de los objetivos de la política y reglamentación, pero el “jurado aún delibera” sobre este aspecto hasta que haya una mayor clarificación y desarrollo de los Artículos 1.3 y 6.4.

Acceso a estudiantes

Los cambios demográficos, el aprendizaje a lo largo de la vida y los cambios en las necesidades de recursos creados por la economía del conocimiento están incrementando la demanda no satisfecha de educación y capacitación superior. Quienes apoyan el comercio mantienen que el incremento de comercio internacional ayudará a los países a satisfacer esta creciente demanda de más educación. Las instituciones públicas y privadas de educación superior también reconocen esta necesidad y están cada vez más involucradas en la educación trasfronteriza a través de proyectos de desarrollo, asociaciones y alianzas comerciales. Los proveedores comerciales privados que están involucrados principalmente en la docencia (lo que significa que se presta atención limitada a la investigación y servicio) están estableciendo como su objetivo nichos de mercado de estos estudiantes y respondiendo a una necesidad claramente identificada. Por lo tanto, quienes apoyan al GATS creen que el acceso incrementado del estudiante a la educ ación y capacitación es una de las razones principales y grandes beneficios articulados relacionados con la liberalización de comercio. Los críticos del GATS cuestionan por qué deben existir normas para regular esto cuando hasta un cierto grado este movimiento ya está ocurriendo fuera de un régimen comercial. Por lo que, en tanto que existe un acuerdo general sobre la necesidad d e mayor acceso del estudiante, permanece la pregunta de si el acceso estará disponible sólo para quienes pueden pagarlo y cómo impactarán las normas comerciales a los prestadores de servicio y al acceso del estudiante.

Registro y autorización de proveedores extranjeros

Muchos educadores creen que una de las consecuencias negativas del mercado impulsado por la educación lucrativa es que el número de “fábricas de diplomas”, “grados enlatados” y “fábricas de acreditación” aumentará. Esta preocupación aplica tanto a la provisión doméstica como trasfronteriza y puede exacerbarse potencialmente con la promesa de un incremento de comercio. Nuevos tipos de proveedores comerciales tales como la educación privada, los medios y las empresas de tecnología de la información, así como nuevas formas de impartición de programas como planteles fil iales, franquicias y educación a distancia, introducen nuevos retos en términos de cómo regula el gobierno doméstico a los nuevos proveedores y los nuevos métodos de impartición. Existen soluciones a esta situación si un país tiene la capacidad de establecer reglamentación para registrar y autorizar a los proveedores extranjeros. Sin embargo, la realidad es que no todos los países han establecido estos procedim ientos, o es posible que no tengan la capacidad de echar a andar las políticas que se han creado. Asimismo, hay aprehensión en el sentido de que algunos de los requisitos establecidos par a otorgar autorización serán percibidos como barreras potenciales al comercio y por lo tanto serán objetivo de liberalización durante las futuras rondas de negociaciones del GATS.

En tanto que éstos pueden ser aún escenarios hipotéticos, es importante analizar el papel y la capacidad de los gobiernos nacionales, especialmente del mundo en desarrollo, para establecer y monitorear sistemas para registrar nuevos proveedores internacionales privados. Debe hacerse notar que el término “proveedor privado” se está utilizando debido a que, en la mayoría de los casos, parece q ue las instituciones públicas/prove edores se están clasificando como proveedores/compañías privadas en cuanto cruzan la frontera e imparten en un país extranjero. Esto está ocurriendo tanto por razones nacionales como extranjeras. Por supuesto, existen excepciones a esta tendencia. Algunas instituciones públicas que están estableciendo planteles filiales están intentando ser clasificadas como organizaciones no gubernamentales o fundaciones en lugar de empresas comerciales privadas, ya que existen beneficios fiscales. Cada vez más, el tema de la reglamentación y autorización de proveedores que imparten educación trasfronteriza requiere mayor atención. La consideración de qué políticas nacionales y marcos son necesarios y factibles a la luz de la nueva reglamentación de comercio merece estudio por parte del sector educativo a nivel nacional e internacional. Esto se está convirtiendo en un tema complejo y más urgente de abordar.

Acreditación y aseguramiento de calidad

Si pensamos que las preguntas relacionadas con el registro y autorización eran complejas, se torna aún más complicado cuando se considera la acreditación y aseguramiento de calidad de proveedores y programas de educación importados/exportados. Los conceptos de acreditación y aseguramiento de calidad tienen diferente significado e importancia dependiendo del país, participante o parte interesada que utilice el término. La terminología relacionada con la calidad es realmente un campo minado, y la causa de gran debate y confusión a nivel internacional. Para efectos de este documento, el reconocimiento y aseguramiento de calidad se utiliza en un sentido general e incluye auditoría de calidad, evaluación, acreditación y otros procesos y elementos de revisión. Este enfoque genérico no pretende disminuir las diferencias de significado y el enfoque utilizado por diversos países. Sin embargo, una macro interpretación de reconocimiento y aseguramiento de calidad de la educación trasfronteriza es necesaria para atraer la atención que este tema merece.

Debe hacerse notar que ciertamente se le ha prestado mayor importancia al aseguramiento de calidad a nivel institucional y a nivel nacional en la década pasada. Se han desarrollado nuevos mecanismos de aseguramiento de calidad y organizaciones nacionales en más de sesenta países en la última década. Asimismo, se han establecido nuevas redes regionales de calidad. La principal tarea de estos grupos ha sido el reconocimiento y aseguramiento de calidad en la impartición de educación superior doméstica, principalmente por las instituciones de educación pública y privada. Sin embargo, el incremento de la educación trasfronteriza por las instituciones y nuevos proveedores comerciales privados ha introducido un nuevo reto al campo del aseguramiento de calidad. Históricamente, las agencias nacionales de aseguramiento de calidad en general no han enfocado sus esfuerzos a la evaluación de la calidad de los programas importados y exportados, con algunas excepciones notables como el Reino Unido. La cuestión que ahora está enfrentando el sector es cómo abordar el incremento en la educación trasfronteriza por las instituciones públicas y privadas, y en particular por las nuevas compañías y proveedores comerciales privados, que con frecuencia no son parte de los esquemas de aseguramiento de calidad con base nacional.

Es probable que los sectores, además del educativo, e starán interesados en desarrollar estándares y procedimientos de calidad internacional para la educación. Los estándares ISO, u otros mecanismos basados en la industria tales como los Premios Baldridge son ejemplos de sistemas de c alidad que podrían ser aplicados o modelados para la educación tras­fron­teriza. El sector educativo tiene puntos de vista mezclados sobre la idoneidad de los estándares de calidad que se están estableciendo para la educación por aquellos que se encuentran fuera del sector, algunos ven mérito en esta idea y otros ven problemas. Al mismo tiempo, existen opiniones divergentes en la conveniencia y valor de cualquiera de los estándares o criterios internacionales para el aseguramiento de calidad ya que esto podría poner en riesgo la soberanía de los sistemas a nivel nacional o contribuir a la estandarización no necesariamente de normas de calidad. Esta cuestión es compleja y hay muchos participantes e interesados diferentes involucrados. Sin embargo, dadas las realidades del crecimiento de hoy en día en el número y tipos de proveedores de educación trasfron­teriza, así como el prospecto de incremento de comercio y nuevas normas de comercio, existe un sentido de urgencia a la cuestión de cómo asegurar la calidad de los proveedores y programas de educación importada o exportada.

La credibilidad de los programas y calificaciones de la educación superior son extremadamente importantes para los estudiantes, sus empleados, el público en general y por supuesto para la comunidad académica misma. De esta forma, el aspecto de la calidad para todas las for­mas de educación trasfronteriza requiere tomarse muy en serio. De interés y debate actual es la cuestión de si los sistemas de acreditación y aseguramiento de calidad a nivel nacional (en donde existen) son capaces de atender los factores de complicación de la movilidad de la educación a lo largo de los países, culturas y sistemas jurisdiccionales. Un aspecto fundamental es si los países tienen la capacidad y deseo político de establecer y monitorear los sistemas de calidad para los programas de educación importados y exportados dada la diversidad de proveedores y los métodos de impartición. ¿Deben los sistemas de acreditación/calidad nacional ser complementados y ampliados por los marcos regionales o internacionales? ¿Es aconsejable y factible desarrollar sistemas de reconocimiento mutuo entre los países? ¿Sería apropiado un Código Internacional de Buenas Prácticas o lo suficientemente fuerte para monitorear la calidad? Estas son preguntas clave que debe abordar el sector educativo y por supuesto, en la exploración de estas cuestiones es imperativo que se dé ahora la debida consideración a las normas de comercio.

También es importante reconocer que existe una gran movilidad de estudiantes, profesores y programas trasfronterizos a través de iniciativas no comerciales. Algunos buenos ejemplos incluyen actividades educativas que son parte de proyectos de ayuda al desarrollo y uniones y redes académicas internacionales. Por lo tanto, el comercio internacional de servicios a la educación no es el único factor que impulsa la urgencia de abordar el reconocimiento y aseguramiento de calidad internacional. Sin embargo, es la idea y prospecto utilizar normas basadas en el comercio para regir el aseguramiento y reconocimiento de calidad de la educación trasfronteriza, que son problemáticas para ciertos segmentos del sector educativo. En este punto, debe aclararse que el GATS u otros acuerdos bilaterales de comercio no argumentan estar estableciendo normas para el reconocimiento y aseguramiento de calidad de la educación, sino que son importantes catalizadores para que se dé una atención más urgente a los problemas actuales.

A medida que avance el debate, será de importancia estratégica reconocer los papeles y responsabilidades de todos los participantes involucrados en el aseguramiento de calidad. Esto incluye instituciones/proveedores individuales, sistemas de aseguramiento de calidad nacionales, cuerpos de acreditación no gubernamentales e independientes así como organizaciones regionales/internacionales, quienes en su conjunto contribuyen a asegurar la calidad de la educación trasfronteriza. Será importante trabajar de modo colaborador y complementario para construir un sistema que asegure la calidad e integridad de la educación trasfronteriza y mantenga la confianza de la sociedad en la educación superior. Asimismo, es oportuno que actualmente la UNESCO esté abordando esta cuestión a través del Foro Global, la OECD, varias NGOs internacionales/regionales y que se estén analizando diferentes enfoques para desarrollar marcos nacionales, regionales e internacionales (Van Damme, 2002).

Reconocimiento de calificaciones

La necesidad de contar con mecanismos que reconozcan la calificación académica y profesional ganada a través de la impartición doméstica o internacional de la educación es otra consecuencia importante del aumento de actividad trasfronteriza. Incluso si el programa de educación no se mueve, el estudiante o empleado prospecto puede moverse y por lo tanto, es necesario que se reconozcan credenciales si se desea un estudio o empleo. Una vez más, este tema es pertinente a todas las formas de educación tras­fron­teriza, no sólo iniciativas de negociación comercial sino que parece que la existencia de acuerdos nacionales/bilaterales de comercio está impulsando a que el sector educativo dé mayor prioridad a esta situación.

La UNESCO ha reconocido durante largo tiempo la necesidad de un sistema internacional para facilitar y asegurar el reconocimiento de las calificaciones académicas y profesionales. Las convenciones regionales de la UNESCO sobre Reconocimiento de Calificación se establecieron hace más de veinticinco años y han sido ratificadas por más de 100 Estados Miembro en Africa, Asia y el Pacífico, los Estados Arabes, Europa y Latinoamérica. Estos son instrumentos únicos legalmente obligatorios que tratan sobre el reconocimiento trasfronterizo mutuo de calificaciones. Existe una conciencia general limitada de estos instrumentos excepto por la Convención Regional Europea que en 1997 fue actualizada conjuntamente por la UNESCO y el Consejo de Europa mediante la ­Convención de Lisboa. En el 2001, las mismas dos organizaciones establecieron un Código de Buenas Prácticas para la Educación Trasnacional que ahora es una parte reconocida de la Convenció n de Lisboa. Actualmente, existe una discusión acerca de cómo se pueden utilizar estas convenciones de la UNESCO como instrumentos para complementar los acuerdos de comercio y asegurar a los estudiantes, empleadores y al pú blico que existen sistemas creados para reconocer calificaciones académicas y profesionales. Dado el crecimiento de la movilidad académica, el incremento de movilidad de la fuerza de trabajo y el hecho de que el GATS está alentando una mayor movilidad profesional, existe una clara y urgente necesidad de que este aspecto sea abordado. Asimismo, se están formulando preguntas acerca de si estas convenciones de la UNESCO también podrían utilizarse para ayudar a considerar también los temas de aseguramiento de calidad y acreditación. Esta idea ciertamente incitará el creciente interés en el tema y de forma optimista quizá se dará a estos aspectos la atención que merecen.

Fondos

El hecho de que la tasa de crecimiento de los fondos públicos no se esté equiparando con los acelerados niveles de la inversión privada en la educación superior es una tendencia dis­cer­nible en muchos países desarrollados y en vías de desarrollo (Levy 2003). Esta tendencia, aunada al penetrante clima de una responsabilidad más estricta de soporte público, está creando un ambiente más receptivo para los proveedores privados y comerciales de educación superior. Como ya se ha hecho notar, la impartición privada de la educación en nichos de mercado está incrementándose. Estos tres factores están contribuyendo a una expectativa de que habrá más inversión privada en la educación en el futuro. Cuando las fuerzas para un aumento de la liberalización de comercio se sumen a este escenario, existe una expectativa de que los proveedores privados y comerciales serán muy activos en los mercados internacionales de educación. De acuerdo con el Índice de Educación Global, recientemente desarrollado por el Observatorio sobre educación superior sin fronteras (Garrett, 2003) existen actualmente más de 50 compañías que cotizan en la bolsa de valores, las cuales proveen programas de educación y capacitación o servicios para apoyar la educación y muchos lo están realizando a escala internacional. Este número no incluye a aquellas compañías que no cotizan públicamente.

El temor más grande entre muchos líderes de la educación es que mientras que la inversión privada en la educación se incrementa, el soporte público caerá aún más marcadamente. En este punto esto es sólo especulación, sin embargo, se espera que esto podría ser también una tendencia discernible a corto plazo. El papel que juega el comercio en este escenario es el siguiente. En los países sin la capacidad o deseo político de invertir en la infraestructura física de la educación superior, esto puede comenzar a recaer más y más en inversionistas y proveedores extranjeros. En consecuencia, las normas de comercio tendrán una gran influen cia en los términos y uso de la inversión privada y de ese modo, la política para la educación. Una revisión de las barreras al comercio de servicios a la educación muestra que las medidas relacionadas con la presencia comercial/inversión extranjera (modo 3) de hecho están en la mira para ser retiradas. Por supuesto, una enorme premisa en este escenario es que los proveedores de educación privada y comercial serán capa­-ces de hacer que valga la pena, económicamente hablando, impartir a nivel internacional, y si éste no es el caso, entonces surgirán nuevas preguntas.

Internacionalización de relaciones académicas

En la última sección, se puso énfasis en los proveedores de educación privada y comercial que tienen una fuerte orientación a la prestación lucrativa de servicios. Existen muchas instituciones públicas y privadas no lucrativas que tienen un profundo interés en la dimensión internacional de la educación que va más allá de la impartición de educación a lo largo de las fronteras jurisdiccionales nacionales. Las instituciones de educación superior están expandiendo activamente la dimensión internacional de sus funciones de investigación, docencia y servicio. Esto es una necesidad, dada la creciente interdependencia entre las naciones de abordar cuestiones globales tales como el cambio de clima, crimen, terrorismo y salud a través de la investigación colaboradora y actividad académica. Los aspectos internacionales e interculturales del programa de estudios y proceso de enseñanza aprendizaje son importantes por su contribución a la calidad y pertinencia de la educación superior. Uno de los fundamentos principales a nivel institucional para la internacionalización es la preparación de alumnos egresados, para que estén preparados internacionalmente e interculturalmente capacitados para vivir y trabajar en comunidades más diversas cultu­ralmente hablando en su país de origen y en el extranjero (Knight, 1999). Una pregunta importante de formular es cómo un incremento del énfasis en el comercio internacional de la educación y nueva reglamentación de comercio afectará la naturaleza y la prioridad asignada a los fundamentos académicos, sociales, culturales y políticos de las actividades educativas internacionales no comerciales.

Diversidad cultural y aculturación

La influencia del comercio y la nueva reglamentación de comercio en el reconocimiento y promoción de la cultura indígena y de diversas culturas es un tema que suscita fuertes posiciones y sentimientos. Una parte cree que las nuevas tecnologías ICT y movimiento de la gente, ideas y cultura a lo largo de las fronteras está presentando nuevas oportunidades para promover una cultura a otros países del mundo y oportunidades adicionales de fusión e hibridación de cultura. Su posición se basa en la suposición de que este flujo de cultura en las fronteras no es de ninguna manera nuevo, es sólo la velocidad acelerada que ha cambiado. Otros argumentan que estas mismas fuerzas están erosionando las identidades culturales nacionales y en lugar de formar nuevas formas de cultura a través de la hibridación, las culturas se están homoge­nei­zando (en muchos casos su significado se interpreta como occidentalizando). Dado que la educación se ha visto tradicionalmente como un vehículo de aculturación, estos argumentos se esgrimen en términos del contenido de los programas de estudio y el proceso de enseñanza aprendizaje de los programas exportados/importados. Ambas perspectivas tienen fuerza en sus argumentos pero la pregunta real es si los acuerdos de comercio tendrán algún impacto. Esta es aún una pregunta sin respuesta: ¿El hecho de que las exportaciones comerciales se basan con frecuencia en una capacidad excedida sugie re que los esfuerzos se realizan, o no se realizan, para individualizar programas a las necesidades locales y para hacer programas culturalmente sensibles? Esto también merece ulterior investigación antes de sacar conclusiones.

¿Los programas de educación negociados comercialmente serán más o menos imperialis­tas, culturalmente hablando, o más o menos diver­si­ficados que los programas o programas de estudio que cruzan las fronteras como parte de los proyectos de desarrollo o programas de intercambio académico? Aún no hay una respuesta clara a esto. Muchos desearían argumentar que los proveedores privados de lucro no querrán invertir tiempo y recursos para asegurar que los cursos respeten las tradiciones culturales e incluyan contenido local pertinente. Dado que los proveedores privados están impulsados por el mercado, es posible que exista una demanda de estudiantes y empleadores para lo que se percibe como el tipo moderno (léase occidental) de educación. La cuestión del impacto del comercio (así como impartición trasfronteriza no comercial) de la educación en la diversidad cul tural requiere de importante estudio.

Papel y valores de la educación superior

En el corazón del debate para muchos educadores yace la pregunta de qué impacto tendrá un incremento de comercio y nuevas políticas de comercio en el propósito, papel y valores de la educación superior. El debate sobre el GATS, hasta ahora, se ha enfocado más a los aspectos técnicos, legales y económicos del movimiento de estudiantes, programas y proveedores/instituciones a lo largo de las fronteras. Sin embargo, el surgimiento de nuevos proveedores privados y comerciales, la clasificación de la educación como un producto y el prospecto de nuevos marcos de política de comercio son catalizadores para estimular una reflexión seria sobre el papel y patrocinio de las instituciones públicas de educación superior en la sociedad. La tríada de enseñanza aprendizaje, investigación y servicio a la sociedad ha guiado tradicionalmente la evolución de las universidades. ¿La combinación de estos papeles es aún válida o pueden separarse y ser suministrados por diferentes proveedores? Los valores tales como libertad académica y autonomía institucional que tradicionalmente han sido defendidos por la educación privada están siendo estrechamente examinados. ¿Aún se considera a la educación un bien público en el sentido de contribución al desarrollo de la sociedad, o es percibido como un bien privado para el consumo por individuos? Algunos creen que estos valores tradicionales son aún más relevantes e importantes en el ambiente actual, otros sugieren que existe la necesidad de un cambio de estos valores tradicionales a la luz de la globalización. Y aún otros argumentan que si la educación superior va a cumplir su papel como bien público, entonces será necesario que cambie su tradición de fuentes de fondos públicos a favor de enfoques basados en mayor medida en el mercado. Nuevamente, el nuevo énfasis en el comercio y la introducción de normas de comercio, sirven como importantes factores que demandan una rigurosa revisión de los valores fundamentales para la educación superior. Probablemente estos temas del comercio y la comercialización de la educación superior serán finalmente elementos críticos que definan y contrasten los valores y enfoques de diferentes países sobre el papel y propósito de la educación superior.

Movimiento paulatino del comercio

El término movimiento paulatino del comercio se refiere a la callada y penetrante introducción de los conceptos de comercio, lenguaje y política en el sector educativo. El matiz detrás del movimiento paulatino del comercio es una adopción inconsciente de la jerga de comercio y sus valores subyacentes. En algunos países hay un posicionamiento deliberado de la educación c omo una industria de exportación y la considerable inversión de recursos para promover la exportación de educación es una prueba concreta. Algunos no caracterizarían su enfoque como movimiento paulatino del comercio sino como una opción de comercio. Para otros países y actores de la educación, existe una tendencia menos visible y quizá inadvertida a enmarcar la educación en términos de co mercio. El lenguaje es a menudo el primer signo de un cambio y esto es evidente en el movimiento paulatino del comercio. Durante muchos años, el sector educativo se refirió a estudiantes o programas de ingreso y egreso. Ahora hablamos sobre la importación y exportación de servicios educativos. El sector educativo se ha convertido en la industria de la educación en algunos países. El estudiante o alumno es el consumidor. A los estudiantes que viajan para emprender estudios en el extranjero se les denomina como modo dos o de consumo en el extranjero. Se está haciendo referencia a los cuatros modos de comercio para describir la internacio­naliza­ción en general y la educación trasfron­teriza en particular.

Actualización sobre los intereses y acciones de los interesados

No hay duda de que ciertos grupos interesados en la educación están expresando claramente y en voz alta sus puntos de vista acerca de los riesgos potenciales relacionados con el GATS y ulterior comercio de los servicios a la educación. Parece haber mayor debate dentro de los países que entre los países. Larsen y Vincent-Lancrin (2002) observan que en el Foro de Washington sobre Comercio de los Servicios a la Educación, el debate sobre el comercio de los servicios a la educación fue en menor medida sobre las posiciones de los países en conflicto que sobre los conflictos de grupos profesionales, cada uno con su propia cultura e intereses. Adicionalmente, hay muy poco debate sobre si los beneficios económicos y de pro­veeduría anticipados para la educación son razonables y probables. Una razón para esto es la falta de datos sólidos sobre el crecimiento pronosticado en cada uno de los cuatro modos de suministro. El movimiento de alumnos para estudiar en otros países (Modo 2 - Consumo en el extranjero) es el único en donde se cuenta con buena información disponible (OECD, 2002).

Ejemplos de grupos interesados involucrados

Durante el año pasado, ha existido una ola de atención que se está prestando al impacto del GATS y la política de comercio para la educación superior. Los cuerpos intergubernamentales como la UNESCO, OECD y el Banco Mundial han destacado esta cuestión y han proporcionado mayor análisis, información y espacio para el debate sobre dichos temas. Las organizaciones internacionales y regionales no gubernamentales como Educación Internacional, Asociación Internacional de Universidades, Asociación de Universidades Mancomunadas y la Asociación de Universidades Europeas están tomando pasos concretos para informar a la comunidad educativa e involucrar a sus miembros en análisis sobre el tema. A nivel nacional, las asociaciones de universidades y las asociaciones de grupos de estudiantes y profesores universitarios han estado activas y se hacen escuchar al expresar sus opiniones a sus respectivos gobiernos. De hecho, p robablemente son los sindicatos de profesores en el mundo quienes han sido los más involucrados en hablar sobre el impacto potencial del comercio y también de la comercializ ación de la educación. Además de los grupos educativos, existe por supuesto la democracia, la sociedad civil y grupos de desarrollo que han expresado sus preocupaciones sobre el impacto del GATS en los servicios públicos incluyendo la educación. En el lado sustentador, la Cámara Internacional de Comercio, el Foro de Servicios Europeo y la Coalición de Industrias de Servicio en los Estados Unidos son ejemplos de tres poderosas y activas organizaciones que promueven la liberalización incrementada del comercio de servicios, sin embargo estas organizaciones han mostrado un interés limitado, si es que lo hay, en el sector educativo.

Es tanto informativo como revelador observar la variedad de declaraciones, reuniones, grupos de información y campañas que se están organizando y movilizando en torno de la cuestión del GATS y la educación. Para mantener un enfoque equilibrado en este documento, se han realizado grandes esfuerzos para ubicar los grupos educativos que están realizando activas campañas en favor del incremento de comercio en la educación. Esta búsqueda no identificó muchos grupos educativos en favor del comercio, tan solo El Comité Nacional para el Comercio Internacional de la Educación (NCITE por sus siglas en Inglés) con base en los Estados Unidos y una organización en Nueva Zelandia denominada Foro de la Educación que está relacionado con la Mesa de Ronda de Nueva Zelandia. Esto no significa que estos grupos no existen. Sólo significa que no son visibles para el público o para la comunidad educativa. Sin embargo, estos grupos obviamente han tenido éxito en el cabildeo de sus gobiernos ya que varios países están liberalizando el acceso a sus mercados domésticos o solicitando la remoción de barreras para mercados extranjeros.

Temas que están siendo debatidos por los interesados

Es importante reconocer el rango de temas que diferentes grupos interesados están gestionando. La siguiente lista identifica varias de las preocupaciones comunes. Los aspectos que se relacionan con las cuestiones técnicas y legales del GATS no se incluyen en la lista debido a que ya se han abordado en el documento anterior (Knight, 2002) y por diferentes autores Sauvé (2002), Education International (2000).

• De común preocupación es el temor de que la impartición doméstica pública de educación superior pueda ser socavada por la competencia extranjera y que los objetivos de la política de educación nacional puedan estar en riesgo.

• Se cree que el comercio, en conjunto con la comercialización y estandarización de la educación superior como un producto, prestará mayor importancia a los beneficios económicos que a las contribuciones académicas, sociales, científicas y culturales de la educación superior a la sociedad.

• Se sugiere que el incremento de comercio para los proveedores lucrativos que utilizan nuevos métodos de impartición puede poner en riesgo la confianza del consumidor y la confianza pública en la calidad de la educación superior. También es importante estar alerta a la opinión del público y la confianza en las instituciones públicas/privadas de educación superior que estén activas en el comercio de servicios educativos.

• La educación superior se observa con diferencias respecto de otros sectores de servicio debido al mandato público y el subsecuente papel que juega el gobierno.

• Aún cuando en algunos países la demanda de educación superior sobrepasa la capacidad del sistema doméstico, la introducción de proveedores comerciales extranjeros e instituciones públicas/privadas requiere un estrecho monitoreo en términos de acceso equitativo para los estudiantes.

• Muchas de las barreras identificadas para el Modo 2 (estudios en el extranjero) y el Modo 4 (movimiento de personas) no recaen dentro del marco del GATS. Estas incluyen aspectos tales como visas, permisos de trabajo, estatus de inmigración, así como aquellas barreras colocadas por un país que desea evitar el consumo en el extranjero. Es el Modo 3 (presencia comercial) el que merece el escrutinio más minucioso. Se señala que lo que puede considerarse como barreras por los países exportadores son de hecho aspectos fundamentales del sistema regulador del país importador.

• El impacto del comercio de los servicios a la educación en la autonomía a nivel institu­cio­nal, libertad académica, fuga de cerebros y la contratación de académicos se ha identificado como un área que requiere mayor investigación.

• Una de las implicaciones más críticas es el impacto del incremento de comercio en la calidad de la impartición de educación superior y el reconocimiento de calificaciones y acreditación. Se cree que las cuestiones de los están­dares de calidad y reconocimiento mutuo deben ser abordadas por el sector educativo, y tratadas fuera de la competencia de los acuerdos de comercio.

• Existe una gran preocupación en cuanto a que el incremento de comercio en la educación caracterizará y promoverá la educación superior como un bien de la educación más que como un bien público.

¿Qué temas no han abordado los interesados?

Es igualmente interesante observar qué participantes/interesados no están involucrados y qué temas no se han abordado todavía.

• Ha habido muy poco debate sobre los beneficios del incremento de comercio en la educación. La mayor parte de la preocupación se cent ra en los roles respectivos del gobierno y el mercado en la regulación de la educación superior. Sería útil contar con un análisis adicional sobre las contribuciones de un comercio más liberalizado de la educación superior a la necesidad glob al de mayor educación superior.

• Los sectores de educación primaria y secundaria casi han guardado silencio acerca de las implicaciones del GATS. Parece ser un entendimiento o suposición implícita que la educación básica pública no será cubierta por el GATS. Este puede o no ser el caso. El tiempo lo dirá, especialmente para aquellos países que tienen un acceso liberalizado a la educación básica.

• Es el sector universitario dentro de la categoría de educación superior el que ha estado más involucrado en la discusión del GATS. Los proveedores profesionales, técnicos y vocacionales no han sido muy elocuentes. Sería útil contar con mayor información y discusión con el sector no universitario.

• El impacto de las normas de comercio en la reglamentación de profesiones requiere de mayor atención, especialmente en relación con las disciplinas domésticas de reglamentación y la prueba de necesidad.

• A la fecha, ha habido poco debate sobre los temas relacionados con la categoría de otros servicios. El incremento de comercio de los ser­ vicios a la educación tales como la prueba del idioma o evaluación de calidad y servicios de evaluación pueden tener implicaciones para la educación superior. La categoría de educación para adultos tampoco se ha abordado totalmente aunque se han hecho compromisos en esta categoría.

• TRIPS es otro acuerdo de la Organización Mundial de Comercio. TRIPS significa Aspectos Relacionados con el Comercio de Derechos de Propiedad Intelectual. De particular interés para la comunidad de la educación superior son las cuestiones relacionadas con los derechos de propiedad intelectual que alentarán o inhibirán la innovación y la investigación, quién posee los derechos de autor de los materiales que se utilizan en la educación electrónica, y la protección del conocimiento inherente.

• El centro hasta ahora, se ha situado casi en su totalidad en el lado de la enseñanza de la educación y no ha abordado implicacio­-
nes para la investigación. La investigación es una parte integral del papel de una universidad y se requiere mayor estudio del impacto potencial en la investigación aplicada y especialmente contratada de forma privada o investigación de patrocinio. ¿Las instituciones de educación pública que están emprendiendo actividades de investigación y desarrollo tienen una ventaja desleal sobre las organizaciones privadas que por lo general no reciben soporte público para sus actividades? ¿Podrían considerarse los subsidios públicos como una barrera para el comercio justo o bajo las condiciones de tratamiento nacional, podrían ser aplicables a proveedores privados?

• Se requiere prestar atención al retroceso público potencial para los esfuerzos de las instituciones de educación superior por reclutar grandes números de estudiantes internacionales (incluso si están pagando cuotas diferenciales) e invertir fondos públicos en asociaciones comerciales en el extranjero que pueden o no ser lucrativos.

• El intercambio comercial es sólo uno de los aspectos de la educación trasfronteriza. Se requiere un estudio de las implicaciones de las nuevas normas de comercio e incremento de comercio en la educación trasfronteriza no comercial.

Individualmente, las cuestiones subrayadas anteriormente merecen investigación adicional y análisis riguroso. Colectivamente, demuestran la magnitud del interés y preocupación. Asimismo, señalan la necesidad de consulta adicional dentro del sector de educación superior con otros sectores de servicio, y ciertamente con los funcionarios de comercio.

Preguntas en curso

En esta etapa de exploración de las implicaciones del GATS en la impartición de educación superior, existen aún muchas más preguntas que respuestas. Las preguntas, que no todas son nuevas pero que sin embargo la mayoría aún no han sido contestadas, abarcan un amplio rango de temas:

• Los temas técnicos relacionados con el desarrollo continuo de artículos/reglas específicas en los acuerdos del GATS: subsidios, reglamentación doméstica, resolución de controversias.

• Temas de aclaración sobre las implicaciones de cuáles servicios están cubiertos o no en el GATS y cómo distinguir entre educación trasfronteriza comercial y no comercial.

• Temas de política relacionados con los aspectos fundamentales de la educación superior: acceso, fondos, calidad para impartición doméstica e impartición transfronteriza.

• Temas filosóficos relacionados con los valores centrales de la educación superior (impartición doméstica e internacional) y su papel y propósito en la sociedad.

• Temas de negociación relacionados con las de­mandas y ofertas actuales y barreras identificadas.

• Temas de mercado en cuanto al tamaño real del crecimiento pronosticado y dónde ocurrirá.

• Temas de recopilación de datos de manera que exista información confiable sobre la dimensión y alcance del intercambio comercial en la educación por todos los tipos de instituciones, proveedores y compañías.

• Temas de los interesados en la educación relacionados con incremento de conciencia, entendimiento y acción.

• Temas de consulta dentro y entre los actores y sectores de la educación, del gobierno y de comercio.

Comentarios finales

Como se ha repetido en varias ocasiones, el GATS es un acuerdo nuevo, no probado y en evolución. Las interpretaciones de los artículos y obligaciones existentes pueden cambiar y se pueden desarrollar nuevas disciplinas. Existen todavía más preguntas que respuestas. A la fecha, ha habido menos compromisos para con el comercio de lo que se esperaba. Esto significa que hay tiempo para que el sector de la educación superior se informe mejor acerca de qué acciones tomar para maximizar los beneficios y minimizar los riesgos relacionados con las negociaciones de comercio. Trabajar en un ambiente de política de comercio es un territorio relativamente nuevo para el sector educativo. Tomará trabajo y análisis adicional para que el sector educativo tenga confianza y una participación creíble en la formación y reacción a nuevos desarrollos de políticas de comercio. Sin embargo, el sector educativo tiene considerable experiencia en otros foros de la política: inmigración, relaciones exteriores, cultura, ciencia y tecnología, por nombrar algunos. Se requerirá que la comunidad de la educación superior a nivel nacional esté atenta al monitoreo de nuevos desarrollos y que trabaje en colaboración con representantes del gobierno y no gubernamentales en los temas de educación, comercio e industria.

En tanto que es verdad que los beneficios y riesgos del incremento de comercio internacional en la educación se percibirán más profundamente a nivel nacional, también es importante que la comunidad internacional de la educación superior continúe trabajando conjuntamente en estos temas de manera que: 1) los puntos de vista y experiencia de los educadores rindan frutos en los desarrollos sobre el comercio de los servicios a la educación, 2) el sector de educación superior continúe trabajando hacia marcos de educación nacional/regional e internacional que aborden el aseguramiento de calidad, acreditación y reconocimiento de calificaciones para la educación trasfronteriza, 3) se realice trabajo adicional en la investigación de las implicaciones de los acuerdos de comercio en los objetivos académicos, la investigación y la propiedad intelectual, 4) el comercio sea considerado como un subgrupo del fenómeno de la educación trasfronteriza en su conjunto, y 5) que el impacto del comercio en las cuestiones filosóficas más importantes relacionadas con el propósito, valores y el papel de la educación superior continúe.

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1 Condensado de Knight, Jane. “GATS, Comercio y Educación Superior: Perspectivas 2003- ¿En dónde estamos?” Observatorio para la Educación Superior sin Fronteras. Londres, Reino Unido. 2003 .«volver«

Análisis Temático

Comercialización de la educación superior. Algunas reflexiones para el caso latinoamericano

Carmen García Guadilla
Directora del Centro de Estudios del Desarrollo (CENDES/UCV)

Resumen

La educación trasnacional, o trasfronteriza, trae consigo el aumento del comercio de servicios educativos, lo cual acarrea un riesgo, especialmente si se aprueba el Acuerdo General sobre Co mercio de Servicios (AGCS). El presente análisis, distingue dos periodos de comercialización de la educación superior en América Latina: el de preglobalización, y el que se configura con la globalización de la información y el conocimiento. Resulta difícil prever la actitud que los gobiernos de los países latinoamericanos van a tener frente al AGCS, por lo que se aventuran cuatro escenarios, con comportamientos diferentes: a) donde prevalece una política de rechazo, sin mejorar las actuales condiciones internas de los sistemas nacionales de educación superior; b) donde prevalece una posición política de rechazo, pero mejorando las actuales condiciones; c) donde se establecen acuerdos, sin mejorar las actuales condiciones; y d) donde se establecen acuerdos, pero mejorando las actuales condiciones.

Palabras clave: comercialización, educación trasnacional, capitalismo académico, globalización, proveedores, consumidores.

Abstract

Transnational, or transborder education, includes education services trade as well. Such area implies risks, particularly if the General Agreement on Trade of Services (GATS) is actually approved. This analysis points out two periods in the commercialization of education in Latin America : preglobalization and that made up by the globalization of information and knowledge. It is hard to foresee the attitude that Latin American governments will take before the GATS, therefore four scenarios are considered with different behaviours: a) countries where a rejection policy prevails, wihtout improving conditions of domestic higher education systems; b) countries where a rejection policy prevails but where current conditions improve; c) countries where agreements are reached without imporving current conditions; d) countries where agreements are reached and current conditions improve.

Key words: commercialization, transnational education, academic capitalism, globalization, suppliers, consumers.

Las nuevas formas de educación trasnacional o trasfronteriza han traído consigo un aumento en el comercio de servicios educativos, y se pronostica que este comercio aumentará considerablemente en los próximos años. Algunos autores 1 han planteado de manera enfática los peligros que esta situación representa para nuestros países, especialmente si se aprueba el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS, en inglés GATS).

Esta preocupación es comprensible si no se toman previsiones para: que la educación trasnacional no se convierta en un bien estrictamente comercial, dejando de lado su papel de servicio público; y para que no se mantenga la tendencia unidireccional del comercio, en el sentido de ser nuestros países sólo consumidores de este intercambio.

Para efecto del presente análisis, se van a distinguir dos grandes periodos de comercialización de la educación superior en América Latina. Uno que correspondería a la preglobalización; y el otro, que se está configurando con las nuevas dinámicas generadas por la globalización de la información y el conocimiento. El primer periodo estaría caracterizado por el crecimiento del sector privado naci onal; y el segundo periodo por el crecimiento del sector privado internacional. Otra diferencia en cuanto a los dos periodos es que en el primero, el consumo de la educación internac ional de nuestros países se realizó en el extranjero; mientras que en el periodo actual , el consumo de la educación internacional se realiza también en nuestros propios países , a través de distintas fórmulas relacionad as con educación trasnacional o trasfron­teriza.

Existen también otras actividades de comercialización que cruzan los dos periodos y los dos niveles (nacional e internacional) y que tiene que ver con lo que algunos autores han llamado “capitalismo académico” 2 . Esto implica las presiones hacia “las instituciones y hacia los académicos para obtener fondos externos, a la manera del mercado o como parte del mercado”. Sin embargo, por la complejidad de este asunto, el mismo no será tratado en el presente trabajo 3 .

Periodo preglobalización :
crecimiento del sector educativo privado en el ámbito nacional y consumo en el extranjero.

La comercialización de la educación superio r en la región antes de la globalización
-que para efectos del presente análisis abarcaría la s egunda mitad del siglo XX-, tomó forma a través de dos dinámicas: el crecimiento sustantivo del sector privado nacional, y el uso de instituciones académicas internacionales a través del envío de estudiantes a hacer sus estudios (generalmente posgrados) fuera de la región.

Las dinámicas del sector privado fueron considerables en la dos últimas décadas, llegando a ser América Latina una de las regiones que más creció comparada con otras regiones del mundo. A comienzos de los sesenta la tasa de matrícula en el sector privado era de 15%, mientras que en 1995 era de 38%. En 1960, solamente países como Brasil, Colombia y Chile tenían un sector privado mayor del 20% de matrícula; mientras que en 1995, la mayoría de los países latinoamericanos alcanzaron ese mismo porcentaje; siendo que Brasil, Colombia y Chile, pasaron a tener, en 1995, porcentajes mayores al 50% en el sector privado, situación que pocos países tienen a nivel mundial
.4

Es preciso aclarar que este sector privado es muy heterogéneo, pues está integrado por diferentes modelos: secular de élite, religioso, “absorción de demanda” 5 , entre otros. En este sentido, si bien existen instituciones privadas de exce­lente calidad, tanto en el modelo secular de éli­te, como en el modelo católico, no se puede decir lo mismo del modelo de absorción de demanda, que, po r cierto, es el más numeroso. En algunos países, como Colombia, El Salvador y Bolivia, a algunas de las instituciones que integran este último modelo se les llama “universidades de garaje”, debido a sus escasos recursos y baja calidad. Por otro lado, también existen en este mercado, insti tuciones privadas con orientación pública, e instituciones privadas lucrativas.

Cuadro 1
Clasificación de los países latinoamericanos por porcentaje de matrícula en el sector privado. 1995

Matrícula en el sector privado

Fuente: García Guadilla, 1998.

En cuanto a la internacionalización de la educación superior en América Latina se comienza a expresar vivamente en la segunda mitad del siglo XX, en el contexto del paradigma del Desarrollo, con una gran movilidad de estudiantes -no solamente latinoamericanos sino de otras regiones- hacia los países avanzados (dirección sur-norte). Dentro de este mismo contexto, surgen acuerdos de cooperación institucional en el sentido norte-sur. Aparte de los acuerdos interinstitucionales, es importante mencionar los programas de cooperación académica ALFA y Columbus 6 , que se desarrollaron en la última década.

El suministro educativo a través de consumo en el extranjero ha sido otra forma de educación no gratuita utilizada por las élites -y clases medias en el caso de muchas de las becas gubernamentales- de los países de América Latina. Especialmente en las décadas de los setenta y ochenta, varios países latinoamericanos (entre ellos, Brasil, México, Venezuela, y Colombia) invirtieron grandes cantidades de dinero en becas a estudiantes, que no necesariamente se revirtieron en beneficio de las instituciones del propio país.

Las políticas, en muchos casos, beneficiaron más a los individuos que a las instituciones, tomando la forma de fugas de talento, tanto internas (dedicándose a actividades privadas distintas de aquellas para las cuales fueron formados), como externas (quedándose en el país donde realizaron los estudios).

En ese modo de comercialización (consumo en el extranjero), las instituciones de los países avanzados han obtenido grandes beneficios económicos. A falta de información sobre la situación específica de América Latina, se pueden señalar datos en una escala global, y en este ámbito se tiene que el comercio mundial en educación superior llega a 3% del total de todos los servicios comerciales; y, en varios países, los servicios educativos se sitúan en los cinco primeros rangos del sector de exportaciones (Oosterlinck, 2002). Los beneficios corresponden, por una parte, a la inversión en la educación hecha por personas privadas o por gobiernos a través de programas de becas. No se tiene información específica sobre cuanto recibe Estados Unidos de estudiantes latinoamericanos, pero según datos de The Chronique of Higher Education (2002), el total de los estudiantes extranjeros en Estados Unidos gastó, durante el año 2000, 10.29 billones de dólares, cantidad mayor que el presupuesto público total de la educación superior en América Latina, que es alrededor de 9 billones de dólares. Por otro lado, de acuerdo a la OECD (2002) el mercado de la educación superior en los países miembros de este organismo, es de aproximadamente 30 billones de dólares anuales.

Periodo globalización: nuevas formas de suministro educativo
y mercado trasfronterizo, mayormente privado

El mercado trasnacional o trasfronterizo está siendo ocupado por nuevos proveedores 7 . Se desconoce aún su impacto para el caso de América Latina, pues sólo existen algunos estudios que se aproximan al tema, como lo analizado por Didou y Marquis, para los casos de México y Argentina
8.

La internacionalización lucrativa , como gustan llamar algunos autores para referirse a la internacionalización correspondiente al contexto de la globalización, asume diversas formas, a través de las tendencias de la educación superior trasnacional o educación sin fronteras 9 . Estas dan cuenta de los movimientos reales o virtuales de estudiantes, maestros, conocimientos y programas académicos de un país a otro. La educación trasnacional asume diferentes formas, de acuerdo a la clasificación de GATE (1998) 10 :
- educación a distancia 11 ; - educación a distancia apoyada localmente 12 ; - programas gemelos 13 ; - programas articulados 14; - sedes locales de instituciones extranjeras 15 . E l estudio de Didou y Marquis sobre la configuración que están teniendo estas formas de educación trasnacional en México y Argentina da cuenta del panorama bastante diversificado que se está conformando en la región 16 .

Por otro lado, existe preocupación de que nuestra región tenga un rol de consumidor más que de oferente, en un mercado mundial de producción de conocimientos con muchas asimetrías. Al menos así ha sido el caso en la forma de suministro de comercio en el extranjero durante las últimas décadas; y de hecho, ninguno de los países de América Latina figura actualmente en la lista de los 23 países que atraen mayor número de estudiantes extranjeros 17 .

Paralelamente a estos procesos de comercio e intercambio que se están desarrollando de manera muy rápida, se está negociando el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS) 18 de la Organización Mundial del Comercio (OMC) 19 .

Ahora bien, en términos generales, lo que se observa actualmente es que las dinámicas de comercialización -no solamente las posibles del AGCS sino también la de los mercados lucrativos que están emergiendo independientemente de este acuerdo- están rodeadas de una aureola de desconfianza por una buena parte del mundo educativo, tanto de países avanzados como no avanzados20 . Esta desconfianza se sustenta , no solamente en las implicaciones que reviste tratar a la educación “como una mercancía” ; sino también porque las decisiones y los procesos que les son inherentes se están desarrollando con la exclusión de las partes interesadas, esto es, con la poca participación del mundo educativo 21 , y también -según Días (2002)- sin mucha presencia de los representantes de países no avanzados.

En América Latina, el rechazo está sustentado en una legítima desconfianza, pues existen elementos que prueban la posición vulnerable de estos países dentro del esquema de libre comercio. En este sentido, la CEPAL (2002) ha constatado que, en la región, los esfuerzos de apertura económica realizados en la década de los noventa, no se tradujeron en el esperado crecimiento económico, como plantea uno de los principios básicos de la Organización Mundial de Comercio (de quién depende el AGCS).

Ahora bien, la realidad es que existe un comercio educativo que probablemente va a crecer en los próximos años, con o sin el AGCS.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que quizás , por primera vez en la época moderna, va a ocurrir que la comunidad académica no va a tener el monopolio de las decisiones en materia educativa, debido a que, como todos sabemos, el valor económico del conocimiento está prevaleciendo en el actual modelo de globali­zación mercantil.

Escenarios frente al AGCS

Resulta difícil prever en estos momentos la actitud que los gobiernos de los países latinoamericanos van a tener frente al AGCS. Debido a lo impredecible de la política, sólo podríamos aventurarnos a señalar cuatro escenarios, con comportamientos diferentes de acuerdo a los países, pues no es probable que todos los países de la región vayan a tener el mismo comportamiento, como de hecho ha sucedido con México y Panamá que ya han firmado compromisos con el AGCS 22 . Estos escenarios no pretenden ser pronósticos de verdades futuras, pues la realidad es mucho más compleja e imbricada que lo que es posible identificar en ellos.

• Escenario A: Países donde prevalece una política de rechazo al AGCS, sin mejorar las actuales condiciones internas de los sistemas nacionales de educación superior: en este caso continuaría la baja cobertura en comparación con los estándares internacionales, crecimiento del sector privado interno sin mucho control; y sistemas educativos de baja calidad y compe­titividad, baja pertinencia de los estudios.

• Escenario B: Países donde prevalece una posición política de rechazo al AGCS, pero mejorando las actuales condiciones de los sistemas nacionales de educación superior: en este caso debería haber un mejoramiento de la calidad de los establecimientos públicos y privados; capacidad de mayor cobertura, en alianzas entre lo público/privado; creación de sistemas subregionales y regionales de acreditación de los nuevos proveedores extranjeros; énfasis en mayor pertinencia de los estudios hacia los problemas nacionales; importancia a alianzas con instituciones extranjeras y con ins­tituciones de los propios países de la región.

• Escenario C: Países que establecen acuerdos con el AGCS, sin mejorar las actuales condiciones de los sistemas nacionales de educación superior: los países se vinculan de manera pasiva al AGCS, en este caso, los países que han logrado adelantar, a su ritmo, procesos complejos de aseguramiento de la calidad, podrían quedar bloqueados por la presencia de un mercado internacional sin leyes ni control. Y los países que no tienen esos sistemas, podrían quedar a merced de lo más negativo del comercio internacional; crecimiento del sector privado interno y externo sin ningún control, baja calidad, baja competitividad, baja pertinencia de los estudios.

• Escenario D: Países que establecen acuerdos con el AGCS pero mejorando las actuales condiciones de los sistemas nacionales de educación superior: se vinculan de manera activa al AGCS, acelerando sus procesos de aseguramiento de calidad, y creando asociaciones nacionales
-los países que no las tienen-, pero también fortaleciendo los organismos regionales y subregionales. A través de las asociaciones regionales y/o subregionales, los países latinoamericanos negocian su representación en las organizaciones internacionales o tras­na­cio­nales que se vayan creando para fines de acreditación internacional y transparencia de los excesos del comercio internacional.

El escenario B -el caso de los países que no se involucran con AGCS pero que desarrollan políticas activas de globalización del conocimiento y mejoran sus sistemas nacionales de educación superior- parece ser el más deseable, pues se supone que las experiencias de cooperación entre los países deben prevalecer antes de entrar en acuerdos puramente comerciales. Pero dentro de los escenarios donde los países se involucran con el AGCS, el D es evidentemente más deseable que el C. Tanto en el escenario B como en el D, el factor clave es que existe claridad y voluntad de mejorar los propios sistemas nacionales, de crear alianzas regionales, de abrirse al mundo siendo productores y no sólo consumidores y huéspedes. Al mismo tiempo, estos países estarían en capacidad de participar en los nuevos espacios trasna­cionales de aseguramiento de la calidad y protección de las culturas académicas locales que se han construido con mucho esfuerzo en las últimas décadas.

La educación superior: entre bien público y comercio de servicios

El mercado global de la educación superior internacional ha sido estimado en 30 billones de dólares, estando en el primer puesto Estados Unidos, seguido de Francia, Alemania y el Reino Unido (OECD, 2002). La forma de suministro que todavía tiene el mayor porcentaje de ese mercado global es el consumo en el extranjero (estudiantes que estudian en otro país) . Sin embargo, otras formas de suministro -especialmente el trasnacional y el de presencia comercial - están comenzando a tener un gran potencial económico para un crecimiento futuro. Es por ello que el interés por parte de AGCS en eliminar posibles barreras que puedan impedir el libre comercio en la educación, es visto por sus críticos como orientado en función de ganancias puramente económicas.

América Latina puede constituir un mercado interesante para los nuevos proveedores -en un escenario con políticas dirigidas a un mayor acceso a la educación superior- debido a que el promedio regional de la tasa de matrícula de educación superior de la región es bajo comparado con los países avanzados 23 . Además algunos de los países con sistemas nacionales de edu­cación superior fuertes, en términos de posgrados e investigación en el sector público -como es el caso en México y Brasil- son a la vez países que tienen tasas de matrícula de educación superior bajas comparadas con el promedio regional, y excesivamente más bajas comparadas con el promedio de los países avanzados. También se observa que algunos países, aunque han desarrollado un sector privado mayor que el público, como el caso de Brasil, todavía tienen tasas de matrícula por debajo de 15%.

Es por ello que en América Latina, quienes respaldan la comercialización trasnacional o tienen una posición cercana al AGCS, no ven con malos ojos que, en la ampliación del acceso a la educación superior, puedan participar los proveedores extranjeros. Por otro lado, también consideran la posibilidad de que la competencia de instituciones extranjeras pueda incidir en elevar la productividad de las instituciones locales, especialmente de las privadas.

Del lado contrario, la posición que critica el crecimiento de la comercialización y sobre todo el AGCS, plantea las siguientes preocupaciones: la difi cultad del aseguramiento de calidad de la oferta foránea; la posibilidad de que se ensanche la brecha entre productores y consumidores, reforzando la capacidad de producir de los países avanzados, incluso importando cerebros de los países consumidores si fuera necesario; y la propensión a un contenido homogéneo de la oferta, lo cual no es deseable en los casos que no responden a carreras estrictamente instrumentales.

En cada una de las dos posiciones se han acumulado argumentos a favor y en contra y está siendo difícil encontrar un equilibrio. De bid o a que los acontecimientos están en pleno proceso, se plantean discusiones fuertemente polarizadas. Sin embargo, no es difícil suponer que las tendencias de comercialización -con o sin AGCS- van a continuar debido al escenario de globalización mercantil prevaleciente, por lo que debe haber acciones para que no sea la perspectiva de los negocios la que prevalezca en el mundo educativo.

Paralelamente a la necesidad de denunciar los efectos negativos que una comercialización internacional de este tipo tendrá para nuestros países, resulta necesario también hacer propuestas. Estas deberían tomar en cuenta que muchas de las conceptualizaciones que fueron útiles para contextos anteriores ya no lo son, y en este sentido se debe entender que las dicotomías no están resultando beneficiosas para comprender la complejidad de los nuevos procesos, donde los elementos se combinan de maneras inéditas. Por ejemplo, en el caso que nos ocupa se ha observado, en los pocos estudios disponibles hasta el momento 24 , que las articulaciones entre instituciones nacionales y extranjeras son a veces mixtas en el sentido de lo privado y lo público; y una institución que es pública a nivel nacional, puede actuar como privada -vendiendo sus servicios- cuando establece acuerdos con instituciones extranjeras. Esto es, los acuerdos pueden ser cooperativos o mercantiles, independientemente de que el perfil de la institución proveedora sea privado o público, nacional o trasnacional 25 . Hay por tanto espacio para que una agenda de bien público pueda ser compartida con proveedores privados.

¿Como captar de manera inteligente lo positivo de la globalización del conocimiento de manera que beneficie la interacción sin menospreciar una competitividad que tome en cuenta la calidad y la pertinencia? Para lograr respuestas a estas y otras interrogantes, se hace necesaria la creación de un espacio regional de reflexión que proponga políticas orientadas a que la internacionalización cooperativa prevalezca sobre la internacionalización lucrativa; y donde se enfatice la necesidad de un desarrollo armónico de los tres principios de la regulación: Estado, mercado y comunidad 26 .

Habría que pensar también si la educación como bien público 27 no sólo debería protegerse sino expandirse, pues la inequidad es muy fuerte en nuestros países. Para ello el Estado debe intentar opciones y alianzas inéditas de manera de garantizar la ampliación del acceso tratando de responder a la agenda pendiente del Desarrollo, sin olvidar la nueva agenda de la Globalización. Es evidente que competir en el mercado global de la educación superior, cuando la mayoría de los países de la región no ha logrado constituir sistemas nacionales fuertes y competitivos, es arriesgarse a ejercer el papel de consumidores.

Por último, es importante tomar en cuenta lo expresado por el reconocido sociólogo portugués De Sousa Santos (2000), quien dice que no es posible una justicia global sin una teoría cognitiva global. Ello implica pensar una globalización alternativa con formas de inclusión inteligibles que tenga como fin la demo cracia a nivel global. En este sentido, es importante también que a nivel internacional se reconceptualice y defienda la noción de bien público global , de manera que la corriente del comercio de servicios se supedite a los valores del bien público global y no al revés. Esto debe hacerse con premura pues como dice Knight (2002), existen riesgos y oportunidades asociados con esta temática, pero el mayor riesgo es no hacer nada.

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1 Véase sobre todo: Dias, 2002; Panizzi, 2002; así como la declaración de los Rectores que participaron en la III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Publicas en Porto Alegre, Abril de 2002. «volver«
2 Sheila Slaughter y Larry Leslie, Academic Capitalism, Baltimore, The John Hopkins, 1999.volver«
3 Trindade (2003) hace algunos señalamientos sobre este asunto para el caso latinoamericano.volver«
4 El perfil del sector privado a nivel mundial (sin incluir América Latina) es como sigue (García Guadilla, 2003):
-Países con un sector privado grande (más de 50%): Japón, Filipinas, Corea del Sur, Indonesia, Bangladesh.
-Países con un sector privado mediano (entre 25-50%): Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelandia, India y algunos países africanos de habla inglesa.
-Países con sector privado pequeño (menos de 25%): la mayoría de los países de la Europa Occidental.
-Países con un sector privado incipiente o inexistente (menos de 10% o nada): China y la mayoría de los países de Europa del Este. volver«
5 Según la clásica clasificación de Levy, 1986. volver«
6 Para un desarrollo de los procesos de integración y de los acuerdos, véase García Guadilla, 2003.volver«
7 Estos nuevos proveedores y nuevas formas de suministro han sido identificados en otros estudios (Rodríguez, 2002; Aponte, 2003). Los más frecuentemente señalados son: “universidades empresariales, corporativas y virtuales; institutos con franquicias y paquetes de oferta educativa en distintas modalidades incorporando tecnologías de aprendizaje, multimedios a través de redes electrónicas de comunicación; textos, libros, materiales educativos en audio, películas, CD-ROM, DVD y otros multimedios; programas en consorcio, en línea, televisión cerrada, por satélite y WEB-TV, etc.”.volver«
8 Véase García-Guadilla, Didou y Marquis, 2002. volver«
9 Estos términos se usan indistintamente, aunque educación sin fronteras tiene un sentido más amplio.volver«
10 Reproducido en García Fanelli, s/f.volver«
11 Los estudiantes realizan sus estudios con dedicación parcial o total inscribiéndose directamente en la institución que provee la educación a distancia.volver«
12 Los estudiantes tienen acceso normalmente a un centro de apoyo local, el cual puede pertenecer y estar administrado por la institución proveedora, o bien ser el resultado de diversos acuerdos empresariales conjuntos.volver«
13 Programas que se imparten localmente y siguen el mismo currículum de la institución extranjera.volver«
14 Los estudiantes realizan un programa en una institución local que es reconocido como crédito para continuar estudios en una institución extranjera . volver«
15 Apertura en el país huésped de una sede de la institución proveedora en la cual se ofrecen programas completos. Esto lo puede hacer asociándose a una institución local o mediante el establecimiento de una institución de propiedad extranjera.volver«
16 Véase García Guadilla, Didou y Marquis, 2002.volver«
17 Por orden de importancia, los países que atraen actualmente mayor número de estudiantes extranjeros son: Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Francia, Australia, Japón, Bélgica, Canadá, España, Austria, Suiza, Italia, Turquía, Países Bajos, Dinamarca, Noruega, Hungría, Irlanda, Nueva Zelandia, Polonia, Finlandia, República Checa, República de Corea. Entre los países que mayor crecimiento han tenido en las últimas dos décadas en atraer estudiantes extranjeros se encuentran, por orden de importancia: Australia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Alemania, Austria, Japón, Estados Unidos, Canadá, Francia (OECD-CERI, 2002).volver«
18 El Acuerdo General para el Comercio de Servicios (AGCS) es un acuerdo legal, multilateral, de carácter ejecutorio, que se refiere al comercio internacional de servicios. La educación superior forma parte del sector educativo, el cual integra uno de los doce amplios sectores contemplados en el Acuerdo. Estos sectores son: administrativos (business) incluyendo servicios profesionales y de computación; comunicacionales; construcción e ingenierías relacionadas; distribución; educacionales; ambientales; financieros; relacionados a la salud y a los servicios sociales; turismo y servicios relacionados a los viajes; recreacionales, culturales y deportivos; de transporte; otros servicios no incluidos.volver«
19 Un estudio pormenorizado sobre las implicaciones de este acuerdo para el caso de América Latina, se encuentra en Garcia Guadilla, et al. (2003).volver«
20 Véase AIU (2002) volver«
21 Ministerios de Educación, Instituciones educativas, profesores, estudiantes, entre otros.volver«
22 Véase García Guadilla, et al., 2003.volver«
23 Según las cifras disponibles (1995), el promedio de la tasa de matrícula en educación superior de América Latina es de 17.3; y la de los países avanzados de alrededor de 60 (García Guadilla, 1998).volver«
24 Véase García Guadilla, Didou y Marquis, 2002.volver«
25 De hecho, tenemos el proyecto del MIT, de poner en línea sus cursos de forma gratuita.volver«
26 Ya que, como bien lo expresa De Sousa Santos (2000) estamos asistiendo a un desarrollo excesivo del principio del mercado en detrimento del principio del Estado y del principio de la Comunidad.volver«
27 Los conceptos de bien público aplicado a la educación superior ameritan todavía mayor estudio y desarrollo, por ser fundamentales para equilibrar el avance del comercio de servicios.volver«

se aceptan colaboraciones

Análisis Temático

El Comercio de la educación en cuestiones

Annie Vinokur
Catedrático de ciencias económicas en la Universidad de Paris X, Nanterre (DET/FORUM, CNRS)

Correo e: [email protected]

Traducción: Sylvie Didou

Resumen

El debate sobre la comercialización de los servicios educativos tiende a referirse a dos modelos diametralmente opuestos: por un lado, el servicio gratuito producido y financiado por el poder público, por el otro el libre mercado de los servicios de educación superior. Evidentemente, ninguno de los dos estuvo observado jamás en estado puro pero, entre ambos extremos, se constata el desarrollo rápido de un amplio abanico de situaciones intermedias, cada ve z más híbridas y, por cierto, insuficientemente conocidas empíricamente. Este artículo se propone, primero, recordar la génesis de dos modelos confrontados; segundo, interrogar las categorías que estructuran el debate y, tercero, identificar configuraciones emergentes pa ra, en conclusión, interrogarse sobre si lo que realmente está en juego es el debate de la comercialización de la educación.

Palabras clave: proveedores, producción, comercialización, financiamiento, mercado.

Abstract

The debate on the commercialization of education services tends to focus on two opposite models: on the one hand, public service produced and financed by the public sector and on the other the free education service market. Evidently, non of the two has not been considered purely, however, the development of a wide variety of options in between, hybrid but empirically known to an insufficient level. This article suggests first, to remember the origin of the two confronted models and second, question categories which structure debate, and third identify emerging configurations in order to question ourselves, in conclusion, whether the debate on education is at risk.

Key words: suppliers, production, commercialization, market.

La cuestión de la venta de servicios no es nueva. A finales del siglo XII, uno de los puntos fuertes en las tensiones entre la universidad de Paris y las autoridades reales y religiosas concernía la formación de los maestros, sean titulares de sinecuras eclesiásticas que les aseguraba sustento a la vez que les sometía a la autoridad intelectual de la iglesia o sean pequeños productores mercantiles, organizados en corporaciones y pagados por sus estudiantes, lo que les aseguraba mayor autonomía. Ante el argumento de la iglesia de que el saber viene de Dios y no es susceptible de ser vendido, los profesores de la Sorbona desarrollaron una tesis según la cual el saber es efectivamente un bien que no se puede vender pero que su transmisión, en cambio, puede ser objeto de un intercambio mercantil (Verger, 1973).

Ese episodio antiguo ilustra la mayor parte de las cuestiones planteadas por la relación saber-dinero. ¿Son el saber y su transmisión bienes públicos o bienes ordinarios? ¿Está mejor asegurada la libertad de proseguir una búsqueda del saber por el mercado (en ese caso ¿cuál?) o por la institución (¿y de qué tipo?)? ¿El control del acceso a la educación debe principalmente ser académico o financiero? ¿Debe ser administrado por los profesores organizados gremialmente, debe serlo por un poder político regulador o por establecimientos competidores entre sí? ¿Dicha competición entre proveedo­res de servicios de educación superior es deseable? En caso de que lo sea ¿debe ser organizada sobre una base comercial o no? ¿Cómo regular los conflictos de intereses entre grupos sociales, generados en torno a la producción y al uso de los servicios educativos en la sociedad?

Por motivos de eficacia polémica, el debate sobre la comercialización de los servicios educativos tiende a referirse a dos modelos diametralmente opuestos: por un lado, el servicio gratuito producido y financiado por el poder público, por el otro el libre mercado de los servicios de educación superior. Evidentemente, ninguno de los dos estuvo observado jamás en estado puro pero, entre ambos extremos, constatamos el desarrollo rápido de un amplio abanico de situaciones intermedias, cada vez más híbridas y, por cierto, insuficientemente conocidas empíricamente. ¿Cómo identificarlas e interpretarlas en relación a los esquemas teóricos a los cuales se refieren las argumentaciones que las justifican o las critican? Ante ello, este artículo se propone primero recordar la génesis de dos modelos confrontados, segundo interrogar las categorías que estructuran el debate y tercero identificar configuraciones emergentes para, en conclusión, interrogarse sobre si lo que realmente está en juego es el debate de la comercia­lización de la educación.

Los modelos de referencia: la educación ¿servicio mercantil o servicio público no comercial?

El modelo del mercado

El modelo teórico del libre mercado de los servicios de educación fue desarrollado por Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776):

• Para un individuo racional, la demanda de los servicios de educación depende de un cálculo de inversión. Dedica a su educación tiempo y dinero (siendo el tiempo reductible al dinero vía el costo de oportunidad constituido p or la ganancia no obtenida) con el objetivo de alcanzar luego beneficios pecuniarios (los ingresos adicionales asociados a la educación suplementaria obtenida). Persigue por ende sus estudios mientras la tasa de rendim iento de esa inversión en capital humano es superior al de inversiones alternas.

• Esa demanda debe expresarse en un libre mercado de la educación, que asegura la equidad por una parte, por la otra la eficacia interna de la producción del servicio. Equidad: es justo que el que cobra los beneficios financie el costo. Eficacia interna: “quien paga decide”: la libre decisión del alumno en un mercado competitivo obliga a los productores privados a ofrecer los contenidos útiles al comprador y a proponer la mejor relación calidad/precio de sus servicios.

• En el modelo liberal clásico, la intervención del Estado sólo se justifica en el caso de los disfuncionamientos del mercado. Para A. Smith, el único caso de disfuncionamiento concierne a la instrucción elemental de las clases inferiores: no les reditúa nada dado que el estado de la división del trabajo los obliga a ejecutar tareas parcelarias y repetitivas, mientras que “el Estado sólo obtendrá mediocres ventajas de la instrucción recibida… un pueblo instruido e inteligente es siempre más decoroso en su conducta y mejor inclinado al orden que un pueblo ignorante y estúpido” (Lib. V, cap. 4, s. 2). El argumento de las externalidades fundamenta así la obligación escolar y la absorción por el Estado de la mayor parte de su costo pero no necesariamente la absorción de la producción del servicio. La competencia entre docentes, una modesta aportación de las familias a su remuneración para incentivar sus compromisos y la obligación para cada hombre de presentar un examen sobre los conocimientos básicos para obtener el derecho a ejercer una profesión deben asegurar la eficiencia interna de los establecimientos educativos.

Ese modelo ha sido retomado, hace aproximadamente dos décadas, por los principales organismos internacionales (Banco Mundial, OCDE, Unión Europea, etc.) con algunos perfeccionamientos:

• El primero concierne a la eficacia externa en la hipótesis conforme con la cual los individuos reciben en su totalidad los beneficios de su educación: si se postula que el mercado de trabajo es competitivo, el trabajo es remunerado según su productividad marginal y la estructura salarial expresa la escasez relativa de las diversas calificaciones. Un libre mercado educativo debe permitir a los individuos alinear sus decisiones educativas -cualitativa y cuantitativamente- sobre los requerimientos de la economía y asegurar así una atribución óptima de los recursos a la educación.

• El segundo es relativo a las externalidades de la instrucción: esa puede generar en todos los ciclos escolares efectos positivos externos que los estudiantes, beneficiarios directos, no pueden tomar en cuenta en su cálculo. En este caso, los beneficiarios colectivos indirectos (empresas, autoridades regionales y sociedad en su conjunto) son quienes deben contribuir a la realización de ese optimum social 2 , por la vía de un financiamiento complementario.

• El tercero remite a la vez a la eficacia y a la equidad. Si la unidad de decisión es la familia, el financiamiento de los estudios de los hijos está analizado como una transferencia intergeneracional intra-familiar . Pero el monto de los ingresos familiares puede impedir a los hijos realizar su inversión máxima y la desigualdad de los recursos se vuelve fuente de inequidad en el acceso a los estudios. El modelo privilegia entonces un financiamiento por la vía de préstamos que el estudiante reembolsará gracias a sus ingresos futuros, lo que lo conduce a optar para las carreras más rentables, es decir las que más necesita el mercado de trabajo.

Así, ese modelo de mercado tiene cuatro componentes doctrinarios que, como se verá, no pueden ser disociados en la práctica: 1) el financiamiento por el beneficiario directo, 2) la producción del servicio por agentes privados, 3) la competencia entre los productores, y 4) el mercado autorregulador.

El modelo socializado

Al otro extremo se encuentra el modelo de la educación como bien público no lucrativo. Su principal base filosófica consiste en que la educación es un derecho (inscrito en 1948 en la Declaración Uni versal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas) para cualquier individuo que tiene la capacidad académica de proseguir sus estudios y es un derecho garantizado por la colectividad. A ese derecho corresponde por ende un deber para el individuo: saldar su deuda, pagando impuestos sobre los ingresos suplementarios que su educación le habrá redituado. En la medida en que la base impositiva está calculada sobre el conjunto de los ingresos (del trabajo, de la propiedad y de la empresa) que benefician de los rendimientos -privados y sociales- de la instrucción, el financiamiento de la educación de las generaciones jóvenes depende de transferencias intergeneracionales socializadas pero no intrafamiliares. Históricamente, las tentativas de aplicación de ese modelo han sido siempre determinadas por consideraciones pragmáticas. Después de la segunda Guerra Mundial, la aguda escasez de personal calificado no podía ser resuelta sólo por el libre juego de los mercados 3 . Había que explotar los “cuencas de capacidades” (Halsey, 1962), formar rápidamente a los trabajadores requeridos por el régimen de acumulación fondista-keynesiano, en cantidad y en calidad y, simultáneamente, establecer las condiciones de una nueva relación salarial y de una cohesión social fundamentada en el mérito (la escuela) y en el aseguramiento de las anticipaciones (derecho al trabajo y a la protección social). De allí el principio de eliminación de los controles (reglamentarios o financieros) basados en la pertenencia social en relaci ón al acceso a lo s estudios. De allí también la planificación de la oferta escolar según las necesidades prospectivas de la economía 4 . En ese contexto, la OCDE, promotora actual del modelo liberal de mercado en educación, daba en 1961 Francia y la URSS como ejemplos debido a sus métodos de planifi cación centralizada y a su financiamiento e ducativo público (OCDE, 1962: 58 y ss).

A partir de los 80, la inflexión de la doctrina hacia el modelo de mercado coincidió con la emergencia de un nuevo modelo de acumulación. La movilidad de los capitales ejerce una fuerte presión sobre los gobiernos para abatir los impuestos sobre los beneficios y los altos ingresos y reducir, directa e indirectamente (planes de ajustes estructurales, criterios de Maastricht) las partidas del gasto público social que no están consideradas de inmediata utilidad para los capitales. Simultáneamente, pone en competencia a los países para atraer capitales que, conforme con los criterios de atrac­tividad de los territorios, ponen en un rango prioritario la disponibilidad de recursos humanos bien calificados. En el nivel micro, la presión de los accionistas obliga a los dirigentes empresariales a hacer del trabajo su variable de ajuste y, por ende, a privilegiar el empleo de una mano de obra flexible, adaptable e inmediatamente productiva sin gastos adicionales de formación en el lugar mismo de trabajo. El crecimiento de las desigualdades en los ingresos favorece la segmentación social de la demanda de estudios y el consumismo en la educación. Finalmente, la búsqueda de nuevos campos de valoración orilla a los capitales a intentar ingresar en sectores no comerciales (educación, salud, protección social, etc.) 5 . Las políticas educativas se ven obligadas a administrar esas contradicciones a la vez que la transición -social y políticamente conflictual- del modelo educativo socializado al modelo de mercado. La opacidad de las transformaciones en curso no es ajena a esa evolución.

La superposición de las categorías

En la práctica, pese a las recomendaciones de los organismos internacionales, ningún sistema educativo optó recientemente por un modelo smithiano escindido, conforme con el principio del “quien paga decide”: una educación básica pública no comercial, el resto privado y comercial. El sentido de los cambios es hacia la hibridación, es decir hacia la multiplicación de situaciones contradictorias e imbricadas, en las que se difuminan las fronteras entre lo público y lo privado, lo comercial y lo no comercial así como las relaciones entre financiamiento y poder de decisión. Lo revela la confusión que impera en las definiciones actuales.

Público-privado

Sirve para definir la naturaleza de la institución educativa

• El criterio de propiedad

Según este criterio jurídico tradicional, es público el establecimiento productor de servicios educativos cuyo propietario es una persona moral de derecho público, sea el Estado o una de sus partes. Puede ser financiado enteramente por fondos públicos o bien recurrir parcialmente a la par ticipación financiera de personas de derecho privado, en particular las familias. Es privado el establecimiento cuyo propietario es una persona, física o moral (asociación confesional, comunidad, empresa, fundación, etc.) de derecho privado. El establecimiento puede ser comercial, comercial sin fines lucrativos, o comercial con fines lucrativos cuando tiene como objetivo el provecho. Los establecimientos privados no comerciales pueden recibir fondos públicos o incluso ser enteramente subvencionados. Comerciales o no, las instituciones suelen estar sujetas a una supervisión de los poderes públicos, sea para controlar el uso de los fondos públicos, sea debido a la función regaliana (atribución exclusiva) de garantizar a los usuarios la calidad de un servicio que éstos no están en condiciones de juzgar. Ese criterio remite en lo esencial al principio de la libertad de los pr opietarios para decidir el uso de sus bienes, pero dicha libertad es limitada, para los sujetos privados, por el poder de control reglamentario y financiero del Estado. El criterio de la procedencia de los fondos no rige.

• El criterio de la gestión

La OCDE (2000) clasifica a las instituciones en privadas y en públicas, “según si es una entidad pública o privada que detenta el poder supremo de tomar las decisiones concernientes a los asuntos institucionales. El control último del management institucional es identificado en referencia al poder de determinar la actividad general del establecimiento y de nombrar a sus directivos”. El criterio es el del poder de decisión, escindido entre uno definitorio de control y otro, subordinado, de gestión.

Sintetizando las doctrinas de los grandes organismos internacionales (UNESCO, OCDE, Banco Mundial), el Instituto Internacional de Planificación de la Educación considera como “privadas las instituciones educativas que no están controladas por una autoridad pública y que, por lo contrario, están controladas y administradas por un organismo o un consejo de gestión privado que no ha sido designado por un organismo público ni electo por votación pública… Los criterios de propiedad o de financiamiento no inciden directamente en la determinación de una diferencia entre una institución privada y una pública. Las instituciones privadas pueden tener cualquier tipo de propietario o de financiamiento, incluso pueden ser financiadas al 100% por el Estado: la línea de demarcación está constituída por el modo de gestión” (Kitaev, 2001). La cuestión de la elección entre “control” y “gestión” no está resuelta. Si sólo son privadas las instituciones “controladas y administradas” por un organismo privado, el campo del sector privado se achica, en la medida en que son pocos los establecimientos administrados por los organismos privados que, siendo subvencionados por el Estado, escaparían a todo tipo de control público. Sin embargo, es de subrayar que la OCDE (2003) habla de fondos “casi públicos” cuando el Estado financia los gastos de funcionamiento pero traspasa la gestión o el poder de decisión a instancias privadas sin fines de lucro.

No obstante, los criterios se diversifican considerablemente cuando, al final del antes citado texto del IIPE, se define la privatización: “Las transformaciones de la educación en producto comercial -su privatización- desemboca en la implicación de los mercados y de la iniciativa individual en la prestación del servicio educativo… La privatización es susceptible de darse bajo diversas formas: gestión privada de escuelas públicas ( charters schools) , financiamiento público de escuelas privadas (cheques educativos), implicación de los padres en el financiamiento y en la gestión de la educación de sus hijos, prestación de servicios privados en las instituciones: restauración, transportes, provisión de libros de texto” ( Ibid ). La confusión allí es profunda. Si privatizar significa “transformar la educación en un producto comercial”, sólo los establecimientos con fines de lucro serían privados. Si privatizar significa “implicar los mercados y la iniciativa individual”, no por ello resulta automáticamente que los servicios educativos se vuelvan productos comerciales (ejemplo de cuasi mercado ). Por otra parte, ¿constituye la implicación de los padres en el financiamiento y la gestión de la educación de sus hijos una privatización? Si la definición de lo privado no supone financiamiento, la respuesta es negativa para la primera parte de la propuesta. Además, sea la propiedad, la gestión y el financiamiento de las instituciones privados o públicos, los padres siempre están implicados financieramente en la educación de sus hijos. En lo tocante a su participación en la gestión, los padres pueden perfectamente estar invitados a involucrarse en la gestión de establecimientos que dependen de un organismo público, como pueden no estarlo en la gestión de uno privado. En fin, si la educación es un producto comercial, queda claro que la “participación” de las familias es la misma que en la elección de la marca de su televisor, lo que no implica participar en la gestión de las empresas que los producen sino, mediante un “voto”, elegir a sus proveedores privados.

Una explicación de esas rarezas puede proceder de la confusión entre dos postulados de base de los organismos internacionales. El primer postulado es el de la eficiencia superior de la gestión privada comercial. El supuesto es que es complicado mejorar las competencias de establecimientos cuyo personal tiene un estatuto de funcionario. No lo será tanto con un administrador privado, sobre todo si está sometido a una obligación de resultados (por ejemplo, mejoramiento del desempeño de los alumnos en pruebas estandarizadas) y si está facultado para administrar a su personal según las reglas del derecho privado así como para modificar su función de producción. El segundo postulado de base es el de la primacía del control descentralizado cuyo modelo ideal es el mercado en el cual se ejerce la soberanía del consumidor. Es por lo tanto a una suerte de “obsesión por la gestión” a la cual se refiere ahora la noción de “privado”.

• Lucrativo/no lucrativo

La distinción remite a la contabilidad nacional, a la división del PIB entre lucrativo y no lucrativo. Se refiere a las “unidades institucionales”, agentes económicos que tienen comportamientos análogos definidos por su función económica principal y sus recursos.

La principal función de la administración pública y de las privadas es una producción no lucrativa, definida como los bienes y servicios individuales y colectivos producidos por instituciones sin fines de lucro (excluyendo la distribución de los beneficios) y proporcionados gratuitamente o a precios económicos no significativos a otras unidades institucionales o a la comunidad en su conjunto.

Según el sistema de contabilidad nacional de las Naciones Unidas (SCN93) “el precio es consid erado como económicamente no significativo si tiene nula o escasa influencia en las cantidades que un productor está dispuesto a ofrecer y si tiene, según toda probabilidad, sólo una influencia marginal en las cantidades solicitadas. Es por lo tanto un precio no significativo tanto desde el punto de la oferta como desde el de la demanda”. En las convenciones de aplicación de ese principio, la contabilidad nacional europea considera que “el precio es económicamente significativo si el producto de la venta cubre más del 50% del precio de producción” (SEC95).

Lo anterior plantea dos problemas:

1. El de la clasificación de una institución sin fines lucrativos (ISFL) en el sector comercial o no comercial según si el producto total de sus ventas es superior o inferior al 50% de su costo total de producción6 .

2. El de la calificación de un servicio determinado en comercial o no comercial. Según la definición teórica, el servicio es no comercial si está proveído mediante un “precio” que no es precio de ajuste en el mercado: las elasticidades precio de la oferta/precio de la demanda son nulas o muy reducidas. Desde la perspectiva de la oferta, lo anterior significa que la cantidad ofrecida es determinada antes del (y sin consideración de) precio que se pedirá. Desde la de la demanda, eso implica que el precio pedido sea tal que no alienta ni desalienta la demanda de los consumidores del servicio. Excepto en el caso tradicional en el cual el productor tiene el monopolio de la provisión del servicio y éste es proporcionado gratuita o casi gratuitamente, el criterio de precio no significativo y la convención del 50% (en la medida en que se conozca el costo de producción del servicio) es delicada de manipular. Por ejemplo ¿podríamos decir que el monto de los derechos de inscripción, aunque muy inferior al 50% del costo de producción, no tiene influencia en la oferta y en la demanda cuando las universidades públicas determinan libremente el monto de esos derechos y están en competencia entre sí y con los establecimientos privados? Sería probablemente más coherente con la definición teórica el plantear como criterio del servicio no comercial el hecho de que su precio es determinado políticamente por una escala única que se impone a todos los productores y acompañado por medidas de redistribución (becas, exenciones) tales que el monto de la tarifa no desaliente a los estudiantes académicamente aptos pero cuyos ingresos son insuficientes para consumir el servicio.

El abanico de las configuraciones: del desmembramiento a la hibridación

La confusión de las categorías refleja la multiplicación de nuevas formas intermedias de provisión del servicio educativo: por el desmembramiento de las funciones (financiamiento, gestión, decisión) y por su hibridación (interpenetración opaca) 7 .

Gasto y producción públicos: el mercado sin comercio

Concierne esencialmente a la escuela obligatoria. En el caso de los cuasi mercados , los establecimientos son públicos e integralmente financiados por el Estado. Los padres tienen la posibilidad de elegir la escuela pública que sus estudiantes frecuentan: “el dinero sigue al alumno”. Se espera de la competencia entre escuelas públicas en esos cuasi mercados que estimule sus esfuerzos para mejorar la calidad de sus servicios, debido a que el presupuesto global de las escuelas depende de su aptitud para conservar o ampliar sus segmentos de mercado. El objetivo es simultáneamente responder a la demandas de los hogares ( school choice ) y de acrecentar la eficacia interna de la educación pública gratuita, partiendo del principio de que las familias son las más aptas para juzgar la calidad de las escuelas. Una variante es el sistema de Estados Unidos en el cual si una escuela no satisface a su obligación de mejorar los resultados de sus alumnos a los exámenes definidos por el Estado, sus alumnos podrán desplazarse hacia otros establecimientos.

Gasto público, gestión privada

Los charters schools son principalmente utilizados para la educación de los grupos desfavorecidos: los poderes públicos subcontratan la gestión de los establecimientos de educación obligatoria, enteramente financiados con fondos públicos, a organismos privados con fines lucrativos o no lucrativos, iglesias, comunidades, asociaciones de padres de familia, firmas de la industria d e la educación. A cambio de la promesa de resultados (logro en las pruebas estanda­rizadas o tasa de prosecución de estudios) las escuelas están liberadas de la mayor parte de los controles que rigen para los establecimientos públicos y están escasamente controladas en lo que concierne al curriculum y los métodos de enseñanza, además de recibir dine ro por alumno que en otra circunstancia estaría atribuido a la escuela pública local. La idea es que el mejoramiento del rendimiento de las escuelas depende menos de sus recursos que de la calidad de su gestión y que la privada es la más eficaz. La elevación del nivel de las pruebas sin atribución de recursos adicionales puede entonces ser vista como “un medio para socavar el sistema para transitar hacia el sistema de bonos educativos” 8 .

Financiamiento mixto, producción privada

El derecho a la instrucción se vuelve entonces el derecho a una suma de dinero (cheque para la educación o voucher) que el estudiante puede utilizar sea en una institución pública (en este caso, cubre todo el costo de su educación), sea en una privada con fines de lucro (en este caso, debe absorber gastos adicionales determinados discrecionalmente por el establecimiento seleccionado). Al margen de los principios de libre elección de las familias y de superioridad de la gestión privada sobre la pública, ese sistema se apoya en el argumento de la elasticidad de los fondos afectados a la educación: el monopolio público limita los recursos globales atribuidos a la educación, los cuales aumentan si las familias están en condiciones de añadir sus contribuciones. Similar a ese caso es el de las escuelas públicas empobrecidas las que, más o menos oficialmente, sólo aseguran un servicio mínimo que limita la posibilidad de que los hijos prosigan sus estudios, cuando las familias no aportan una contribución (Rusia). Pero también se puede clasificar en esa categoría el tutoring con fines lucrativos, sector paralelo y complementario del público, que se desarrolla rápidamente en los países en donde la competición para la obtención de grados es fuerte o en donde el sector público está en decadencia. Cuando no simplemente ocultada, la existencia de ese sector puede ser justificada por la elasticidad de los recursos atribuidos al sector educativo, como en el caso anterior.

Producción y gestión públicas

El aumento de los derechos de escolaridad en los establecimientos de educación de nivel post-obligatorio, del cual uno puede preguntarse a partir de qué umbral transforma la prestación no lucrativa del servicio en una prestación lucrativa, está justificado por la OCDE en referencia a la eficiencia y la equidad 9 . Equidad: “Los estudiantes de educación superior proceden de medios sociales privilegiados, no obstante lo cual reciben importantes subvenciones del Estado para proseguir sus estudios de los que pueden esperar recibir después un ingreso elevado”. Eficacia: “no parece que el número de inscripciones en educación superior se reduzca cuando los derechos de escolaridad aumentan si se prevé simultáneamente una ampliación de la oferta de préstamos a los estudiantes.”

Financiamiento público, beneficio privado : la subcontratación a las industrias
de la educación

Cuando el servicio educativo es una actividad con fuerte intensidad de trabajo (modalidad presencial), es poco susceptible de redituar ganancias de productividad. Puede por ende ser lucrativo para pequeños productores comerciales10 y para empresas de pequeño tamaño en nichos que no exigen mucha inversión (profesiones terciarias). Pero para generar ganancias lo suficientemente elevadas para atraer capitales de alta concentración, es preciso que la provisión directa de servicios permita economías de mano de obra y economías de escala. Hasta ahora, eso es el caso sólo para la formación continua, en donde las capacidades autodidácticas de los adultos y la utilización de tecnologías de la información asegurarán ambas condiciones. El caso típico es el del “universo paralelo” (Adelman, 2000) de la formación a las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)
11 .

Aparte de la formación continua “a lo largo de la vida” a las profesiones terciarias, las fuentes de las ganancias se encuentran en los recur sos públicos, en la periferia de la provisión directa de los servicios educativos. En la transformación en curso de los sectores educativos, la educación propiamente dicha -intensiva en trabajo- tiende a volverse “taller” que sigue adjudicado al servicio público pero que está integrado en una cadena de actividades subcontrata­das, hacia arriba y hacia abajo, por los poderes públicos a firmas multinacionales de la industria de la educación: provisión de materiales, concepción de hardware y de software educativos, edición, consulting, testing , financiamiento de préstamos y de seguros, gestión de establecimientos o de zonas escolares, etcétera. La justificación propuesta de esa división del trabajo reside en la racionalización del sector educativo y, más específicamente, en una taylorización del sector educativo del trabajo docente que permite contener los sueldos mediante el empleo de un personal menos calificado, cuya fracción inmigrada tiende a crecer. El servicio educativo en sí puede igualmente ser subcontratado a operadores privados con fines lucrativos si su rentabilidad está asegurada por una participación pública suficiente 12 .

El público comercial: la universidad “empresarial”

En numerosos países, los establecimientos públicos de educación cuyos recursos públicos son insuficientes para asegurar sus funciones o resistir a la competitividad están autorizados a buscar libremente recursos extra-presupuestarios: donaciones e ingresos de fundaciones, cuotas estudiantiles o venta de productos y de prestaciones. Aún marginales, los medios procedentes de donaciones e ingresos publicitarios pueden influir en los contenidos de la educación. En forma similar, funcionan los contratos de investigación y de peritaje subcontratados por empresas13 en cuyo capital participan “profesores-empresarios” (Washburn & E. Press, 2000) o los contratos con firmas de las TIC para la educación en línea. Sobre todo, la actividad comercial puede transformar algunos establecimientos públicos de educación superior en verdaderas firmas multinacionales vía la apertura de establecimientos con fines lucrativos que pueden tomar la forma de establecimiento “no público” 14 , de branch campus , de joint ventures o de redes de franquicias según las características de los territorios de recepción. La casa matriz provee el prestigio de su nombre, el programa, la certificación, a veces hasta los docentes. Percibe royalties. Esa fórmula se desarrolla en particular en países de la periferia en donde el sistema de educación superior está en crisis o cuando satisface estrategias de éxodo de cerebros de las elites locales (Didou, 2002).

Gasto fiscal y sector privado con fines lucrativos “empresarial”

Si el gasto público es en principio objeto de un debate democrático, tal no es el caso del gasto fiscal. Se observa una tendencia creciente de los gobiernos en hacer financiar la educación vía la exoneración automática del impuesto, a iniciativas de los agentes privados. Puede ser el caso de los gastos de formación de las empresas, de los créditos de impuesto para la formación continua y de las donaciones a las ONG sin fines lucrativos.

Según la OCDE (2003), “entre Estado y mercado, destinado a reconciliar lo económico y lo social”, el sector sin fines lucrativos (ISBL) o tercer sector que se ha desarrollado para responder a la crisis de los sistemas de protección social “representa una fuerza social y económica cada vez más importante en el mundo” (OCDE, 2003:12). Los ingresos de ese sector proceden de las subvenciones del Estado, de las donaciones libres de impuestos de los particulares 15 y de las empresas y de los ingresos de sus actividades comerciales en las que están incluidos sus acuerdos de subcontratación con los poderes públicos 16 . En Estados Unidos, la proporción de fondos públicos directos tiende a reducirse, y a aumentar las donaciones exentas de impuestos de grandes fortunas recientes y sobre todo las actividades comerciales. Las grandes empresas de tipo ISBL han adquirido ya una cultura empresarial. Las “empresas sociales” piden préstamos, practican una “filantropía de riesgo”, calculan las “tasas de retorno sobre la inversión social” y ejercen una influencia y un control acrecentado sobre el uso de los fondos. Mantienen relaciones estrechas con las empresas comerciales. Sus dirigentes son empresarios y, según la OCDE, la distinción entre mecenazgo e inversión se ha borrado al punto de disimular las diferencias con las empresas ordinarias. Algunas, entre las más importantes, desempeñan un papel relevante en el monitoreo de la educación en provecho de intereses comerciales (modelación de los comportamientos en jóvenes consumidores, selección de los mejores estudiantes, orientación de las investigaciones científicas y de los peritajes, lobbying , penetración de los mercados externos, etc.).

Las ISBL igualmente están muy activas en la producción directa de los servicios de educación ya que, si disminuyen su proporción de ocupación de los mercados, en cambio ganan en el sector público. Desde los charters schools confiados a organizaciones confesionales hasta las ONG que administran los fondos públicos de ayuda al desarrollo, pasando por las fundaciones empresariales, la tendencia parece pues consistir en menor proporción, por lo menos en el sector no comercial, en la reducción del financiamiento público que en la delegación de su uso a particulares y a las instituciones de la “sociedad civil”. Lo anterior lo teorizan la OCDE y la UE, para quienes la prosecución del bien público “es una función que puede estar asegurada por una gran variedad de instituciones y de prácticas públicas y privadas, gubernamentales y no gubernamentales, nacionales e internacionales” (Hirst & Thompson, 1995), mientras los medios privilegiados para lograr los contratos son las convenciones entre agentes que, según postulan son, como en el mercado, iguales.

Conclusión: ¿Es un problema el comercio de servicios educativos?

Las transformaciones observadas nada tienen que ver con una progresión hacia el libre mercado tal y como la describen los libros de texto, es decir un libre mercado transparente, basado en la competición y autorregulador. Además, el sector educativo puramente lucrativo es y probablemente seguirá siendo limitado. Lo que está en juego es un movimiento de redistribución masiva de los poderes de decisión y de finan­ciamiento, y más precisamente, directamente o mediante hibridaciones, una tendencia hacia 1) la privatización de los fondos públicos, 2) una participación creciente de los ingresos del trabajo en el financiamiento educativo (directamente en el gasto de los hogares y su endeudamiento, indirectamente mediante los impuestos cuya proporción calculada en función de los ingresos del trabajo aumenta), y 3) la generalización de una lógica empresarial, que abarca desde el individuo invitado a comportarse como pequeño empresario racional de sí mismo hasta los establecimientos educativos y las ONG.

No se trata pues de menos Estado y más mercado, por lo menos en el ámbito educativo. El nivel del gasto público en educación no es ya un indicador de la importancia del sector público en la producción del servicio; tampoco es un indicador del peso de las deliberaciones políticas en la distribución de dicho gasto. El Estado es ahora el actor central de la interpenetración oculta de las estrategias de actores públicos y privados y de la generalización de una lógica empresarial en el servicio educativo. La opacidad en esa redistribución del poder de decidir quién recibirá qué tipo de educación y el encubrimiento de las fronteras entre las categorías tradicionales responde a la imposibilidad, sin conflicto social, de someterla a debate público.

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2No obstante, 1. Los efectos externos de la educación son difíciles de medir. 2) técnicamente, no es posible que las decisiones y los financiamientos colectivos intervengan después de la decisión individual ( efectos de sustitución). Además, en las aplicaciones empíricas del modelo por los organismos internacionales que calculan regularmente las tasas de rendimiento privadas y sociales de la instrucción, la preferencia por el financiamiento privado se expresa en la elección de dejar de lado las externalidades. En lo que concierne a los ingresos, consideran que los ingresos privados y sociales son similares y en lo que respecta a costos, añaden a los costos privados el gasto público educativo. En consecuencia, las tasas de rendimiento social son, debido al esquema de construcción, siempre inferiores a las tasas de rendimiento privadas (Vinokur, 1987). «volver«

3 El reporte de la Conferencia de la OCDE en 1961 en Washington sobre “Las políticas de crecimiento económico y de inversión en la educación precisa que: “Queda claro que, en lo que concierne la educación, no tenemos el recurso de basarnos en un sistema de mercado que funciona más o menos automáticamente. El papel importante de las elecciones individuales no debe ser olvidado. Sin embargo, si las escuelas estuviesen en manos de empresas privadas no subvencionadas, la adaptación del sistema a la evolución técnica, social o económica no coincidiría necesariamente con el interés social dada la naturaleza misma de la educación. Es preciso pues admitir que el desarrollo del sistema educativo debe efectuarse en el marco de una política nacional de educación” (OCDE, 1962:29). «volver«
4 Ese modelo por lo general está asociado con el monopolio público para la producción del servicio educativo. Es sin embargo compatible con la provisión del servicio por establecimientos jurídicamente privados cuando, recibiendo financiamiento público, son no comerciales y sometidos a la misma reglamentación que los establecimientos públicos.«volver«
5 En la década de 1990, el sector educativo ha podido ser considerado en Estados Unidos como un ámbito alternativo potencial por el complejo militar-industrial: “ With the end of the cold war, military-industrial companies like Honeywell and Raytheon may well shift their horizons soon and start to look at education as an even better realm than war for future ‘penetration'. An education-industrial complex cannot fail to represent a tempting prospect ”. Declaración del secretario de Estado a la educación, David Kearns, antiguo director de Xerox. Le Monde Diplomatique, julio 2001.«volver«
6 Por ejemplo, según ese criterio, las ISBL privadas belgas se distribuyen más o menos al 50% entre los sectores “sociedades y cuasi sociedades no financieras” y “administraciones privadas”.«volver«
7 Los ejemplos estarán sacados del mundo anglosajón porque representan un lugar de experimentación más activo, por lo que sus modelos, con el respaldo de los grandes organismos internacionales, se extienden, siendo centro y líder del vasto movimiento de trasnacionalización en curso.«volver«
8 “School reform left behind”, New York Times , enero 11, 2004.«volver«
9 Sea impartido por docentes mal retribuidos del sector público o por multinacionales, ese “sector educativo en la sombra” (Bray, 1999) puede atraer hasta lo equivalente a 150% del presupuesto público (Corea), 20% del gasto total por hijo de los hogares (Egipto) o estar frecuentado por más del 60% de la matrícula (Japón).«volver«
10 Perspectives Economiques de la OCDE, Paris, vol. 2001-2 n 70, dic. 2002.«volver«
11 En Italia, por ejemplo, el déficit cuantitativo y la degradación cualitativa de la educación pública de base han suscitado el desarrollo paralelo rápido de escuelas privadas, fundadas por ex docentes del sector público, por empresas y por terratenientes. Según un censo reciente, en las ciudades perdidas de Hyderabad, 2 tercios de las escuelas básicas son privadas y de pago y un reporte hecho en 1999 consideraba la desaparición de las escuelas primarias públicas en los 10 o 15 años próximos. Waldman A. India's Poor Bet Precious Sums on Private Schools . New York Times. Nov. 15, 2003).«volver«
12 Una empresa educativa y de formación transnacional y fundada en competencias confiere certificaciones en vez de diplomas y funciona al margen de todo conocimiento y control de los gobiernos.«volver«
13 Con respecto de las TIC, los principales constructores definen los estándares de competencia, proveen las certificaciones temporales, acreditan las firmas de testing (más de 3 millones de exámenes al año) y venden los servicios de formación, directa o indirectamente vía las multinacionales de la educación, en varios miles de sitios, 140 países y 12 idiomas.«volver«
14 La International Finance Corporation , miembro del Banco Mundial, presta así, con tasas de intereses no indicados a los gobiernos y a los municipios de países en vías de desarrollo para la construcción de establecimientos escolares, bajo la condición de que dichos establecimientos sean vendidos o alquilados a inversores privados.«volver«
15 “Los programas de investigación de las universidades estadounidenses son hoy día ampliamente influenciadas por las empresas. Esas, no satisfechas con orientarlas hacia trabajos que presentan un interés comercial (en detrimento de otras actividades de investigación igualmente útiles) inciden por lo general en prácticas antiguas y principios institucionales como el de la divulgación de los conocimientos producidos por la investigación” (citado en OCDE, 2003:84).«volver«
16 Esos establecimientos con fines de lucro, de naturaleza jurídica indeterminada, fundados conjuntamente por docent es, empresas, sponsors, colectividades regionales, funcionan frecuentemente en edificios públicos y recurren a sus docentes.«volver«

se aceptan colaboraciones

Análisis Temático

La liberación del comercio y la transnacionalización
de la industria superior de EE.UU.

Clyde W. Barrow
Director del Centro para Análisis de Políticas y Profesor Canciller de Estudios de Políticas, Universidad de Massachusetts, Dartmouth, 285 Old Westport Road, North Dartmouth, MA 02747-2300 USA.
Correo e: [email protected]


Traducción:
Beatriz Rodríguez Anzures

Resumen

La industria de la educación superior ha surgido como un importante elemento de vitalidad económica de los Estados Unidos, quien domina un tercio del mercado total mundial de estos servicios por consumo en el extranjero. Esto plantea, por lo menos tres cuestiones políticas y culturales que deben preocupar: la rápida trasnacionalización de “la industria” abruma a los sistemas más débiles y menos desarrollados de los países en desarrollo; la glo­balización de la educación superior margina la transmisión de la cultura nacional y local, y subordina la ciudadanía democrática a los objetivos de maximizar las utilidades de empresas trasnacionales y sus unidades de soporte educativo ; y, la transformación de colegios y universidades en corporaciones inevitablemente lleva a una pérdida del control y gobernabilidad del profesorado.

Palabras clave: comercialización, industria, trasnacionalización, proveedores, mercado, privatización, postindustrial.

Abstract

The higher education industry has emerged as an important element contributing to the economic vitality of the United States , which controls one third of the total world market of these services based on consumption abroad. This poses, at least, three political and cultural issues for serious consideration: globalization of higher education limits the transmittal of national and local culture; subordinates democratic citizens to the profitability of transnational companies and to their education support units; and transforms colleges and universities into corporations which undoubtedly leads to a loss of control and governance among scholars.

Key words: commercialization, industry, transnationalization, suppliers, market, privatization, postindustrial.

La industria de servicios a la educación superior

La liberalización del comercio de los “servicios a la educación superior” se ha negociado ampliamente en reuniones multilaterales de comercio tanto a nivel global (Organización Mundial de Comercio) como a nivel regional (EU, TLC) (OECD, 2001, 2002a; Sauve y Stern, 2000). Los acuerdos comerciales más importantes tienen impactos potencialmente enormes en la educación superior en todo el mundo, sin embargo, pocos estudiantes, profesorado o administradores conocen apenas las disposiciones de los principales acuerdos comerciales que promueven la comercialización de la educación superior, incorporándola al sistema de comercio mundial tan solo como otra industria más (Barrow, 2003). De hecho, los empleados universitarios, especialmente el profesorado, continúan resistiéndose a pensar en la educación superior como una “industria” a pesar del predominio de la retórica corporativa y la s prácticas empresariales en la educación superior de los E.U. durante casi un siglo (Barrow, 1990; Bok, 2003; Etzkowitz et al . 1998; Johnson et al . 2003; Scott, 1983; Shumar, 1997 ; Slaughter, 1990; Slaughter y Leslie, 1997).

El estatus comercial de la educación superior en esta visión mundial es quizá captado de mejor manera por los sistemas de clasificación industrial desarrollados por la mayoría de países para recopilar datos y monitorear las tendencias en cuanto al empleo, salarios, vitalidad empresarial y comercio internacional. Estados Unidos adoptó su primer Sistema de Clasificación Industrial Estándar (SIC por sus siglas en inglés) en 1939 y revisa periódicamente este sistema de clasificación para considerar los cambios en la estructura de la economía (Oficina Ejecutiva del Presidente, 1987) 1 . A todo establecimiento comercial en los Estados Unidos
-tanto público como privado- se le asigna un Código SIC o más con base en la División (por ejemplo manufactura), Grupo Principal (por ejemplo productos textiles), y Grupo Industrial (por ejemplo hilanderías). Una División de establecimiento se identifica con un código de una sola letra (A-J). Su Grupo Principal se identifica con un código numérico de 1 o 2 dígitos (01-99) y su Grupo Industrial se identifica con un código numérico de 3 o 4 dígitos (001-9999). Los Servicios Educativos se clasifican en la División I (Servicios) como Grupo Principal 82. Los Servicios Educativos incluyen siete grupos industriales:

Utilizando esta definición oficial, la industria de la educación superior de Estados Unidos tiene más de 59,000 establecimientos comerciales, que representan casi 3.5 millones de empleos o 2.7 por ciento del empleo total de E.U. La industria de servicios a la educación superior representa aproximadamente $185 a $200 mil millones en rendimiento anual (ventas) (Departamento de Comercio de E.U., 2002a). El rendimiento anual de la industria de servicios a la educación superior de E.U. es mayor que el producto interno bruto de 110 países (Banco Mundial, 1999). Adicionalmente, estos estimados no incluyen las numerosas derramas económicas generadas por la educación superior tales como ventas de libros de texto, computadoras y software , servicios de impresión y fotocopiado, viajes profesionales, o el manejo privado de las librerías de los planteles, servicios alimenticios e incluso dormitorios. Estos estimados tampoco incluyen el crecimiento de actividades educativas internas y aquellas con base en contratos realizadas por “universidades corporativas”, que son operadas como divisiones de capacitación dentro de corporaciones establecidas (Allen, 2002; Jarvis, 2001; Meister, 1998).

De este modo, al igual que muchas otras industrias de servicios, tales como servicios financieros, ingeniería y contabilidad, la industria de la educación superior ha surgido como un importante elemento de vitalidad económica de los Estados Unidos, no solamente a través del impacto indirecto de la capacitación de su fuerza de trabajo y transferencia de tecnología en la productividad empresarial total sino como una gran industria por derecho propio. Los servicios a la educación superior representan ahora una participación mayor del producto interno bruto de E.U. que la silvicultura, pesca, minería de carbón, productos manufacturados del tabaco, transportación férrea y cine, por nombrar algunas (Departamento de Comercio de E.U., 2002a). Aún así, los colegios y universidades tradicionales ahora son simplemente uno de muchos proveedores de servicios potenciales en esta creciente industria. A pesar de la privatización parcial de las corrientes de ingresos y operaciones auxiliares (Barrow, 2000), 70 por ciento de los colegios, universidades y escuelas profesionales de los E.U. (SIC, 8221), así como 70 por ciento de las escuelas técnicas superiores universitarias e institutos técnicos (SIC, 8222) son aún empresas gubernamentales estatales o locales. Las empresas de educación superior de propiedad pública representan el 62 por ciento del empleo total en el grupo industrial 8221, y 93 por ciento del empleo total en el grupo industrial 8222. Estos dos grupos industriales por sí solos representan $68.8 mil millones en nóminas públicas anuales o un poco más del 58 por ciento de la nómina anual total de la industria de servicios a la educación superior. Incluso las instituciones “privadas” de educación superior en los Estados Unidos siguen dependiendo en gran medida de programas de ayuda financiera con fondos estatales o federales (subsidios de colegiaturas) y contratos de investigación con fondos federales para apoyar sus operaciones. Más aún, aproximadamente el 30 por ciento del profesorado de colegios y universidades pertenece a sindicatos, por lo que la educación superior es una de las industrias más densamente sindicalizadas en los Estados Unidos. De esta forma, en un momento en que las instituciones tradicionales de educación superior se perciben de manera creciente como una carga en los presupuestos públicos, en lugar de una inversión social, así también los líderes comerciales y políticos las consideran cada vez más como monopolios públicos inflexibles que han demostrado ser particularmente resistentes a la imperativa del mercado. La segmentación y modularización de la industria de la educación superior ha hecho imposible dividir los diversos componentes de la industria en su conjunto y operarlos como empresas privadas por separado (por ejemplo: dormitorios, servicios alimenticios, librerías, educación continua, universidades virtuales, centros de investigación, etc.) 2 . Sin embargo, en la medida en que los a cuerdos co m erciales multilaterales incorporen la educación superior al sistema de comercio mundial, la resistencia local a la privatización ulterior puede evitarse y situarse más allá del alcance de los sistemas políticos estatales, locales e incluso nacionales. De hecho, las empresas públicas de educación superior estarán cada vez más sujetas a las normas de comercio internacional, que están creando nuevas oportunidades de competencia adicional por parte del sector privado, a partir de nuevos tipos de proveedores de servicios para la educación superior.

Comercio internacional de los servicios a la educación superior

En tanto que la educación superior se ha considerado en general como exenta de los impactos globalizadores de la liberalización de comercio, el mercado internacional de la educación superior global se ha estimado ya, conserva­doramente, en $30 mil millones, que constituye el 3 por ciento del comercio total de servicios en los países de la OECD (Larsen et al, 2001: 1). Los servicios a la educación superior se com ercian principalmente a través de la movilidad estudiantil a lo largo de las fronteras nacionales (consumo en el extranjero) y, por lo tanto, la mayor fuente actual de ingresos por servicios a la educación superior internacional está representada por las cuotas que pagan los estudiantes por asistir a colegios y universidades tradicionales en los países huésped. Aproximadamente 1.5 millones de alumnos estudian en el extranjero y este número continúa creciendo cada año. Los diez “expor­tadores” líderes de servicios a la educación s uperior por consumo en el extranjero son: Estados Unidos, Francia, Alemania, el Reino Unido, Rusia, Japón, Australia, Canadá, Bélgica y Suiza (WTO, 1998b: 20). La ventaja comparativa de los países de la OECD en el mercado global de servicios a la educación superior es evidente en el hecho de que colectivamente reciben más del 80 por ciento de los 1.5 millones de alumnos internacionales que estudian en el extranjero cada año (Skilbeck y Connell, 1996: 73). De manera importante, el impacto de la globalización ha estimulado el análisis acerca de la necesidad de internacionalizar la educación superior en estos países, en parte para conservar su ventaja competitiva en este sector y en parte para capitalizar esta ventaja global para apoyar las estrategias competitivas de las empresas trasnacionales en otros sectores de la economía postindustrial.

Como exportador líder de servicios a la educació n superior, Estados Unidos domina aproximadamente un tercio del mercado mundial total de servicios a la educación (Davis, 1995: 79, 103-110). En el año 2002, Estados Unidos exportó $12.8 mil millones en servicios a la educación superior y registraron un superávit comercial en servicios a la educación superior de aproximadamente $10.3 mil millones (Departamento de Comercio de E.U., 2003). La educación superior es ahora el quinto rubr o de exportación de servicios más alto de los Estados Unidos y en el año 2000 los servicios a la educación superior prestados a estudiantes extranjeros (colegiaturas, cuotas, dormitorios) generaron aproximadamente $8.1 mil millones de impacto económico neto en la economía local y estatal. En tanto que esto representa el viaje de los estudiantes y padres así como los gastos misceláneos de subsistencia, el estimado de la Asociación Nacional de Asesores de Estudiantes Extranjeros (NAFSA por sus siglas en inglés) y el Instituto para la Educación Internacional (IIE por sus siglas en inglés) sitúa el impacto económico directo de las exportaciones por concepto de educación superior de E.U. en casi el doble de esta cifra (Davis, 1997: 96). El Departamento de Comercio de E.U. estima que los gastos efectuados por estudiantes extranjeros en los E.U. generan aproximadamente de 80,000 a 100,000 empleos cada año, con la mayoría de estos empleos concentrados en el sector de la educación superior.

El mercado global para los servicios a la educación superior prestados a través de las instituciones tradicionales de educación superior continúa expandiéndose, como puede medirse por el creciente número de alumnos que estudian en el extranjero (consumo en el extranjero), el número de académicos extranjeros visitantes que viajan fuera del país para realizar actividades docentes y de investigación (presencia de individuos), la comercialización internacional de programas de estudio, libros de texto y programas académicos (suministro trasfronterizo), y el establecimiento de planteles filiales en países extranjeros (presencia comercial). Sin embargo, los servicios a la educación son una industria creciente que también está ramificándose en nuevas instituciones tales como instalaciones de capacitación y para educación lucrativa, así como universidades patrocinadas por corporaciones; en nuevos métodos de impartición, tales como educación a distancia por medio de Internet, radio y televisión, y en nuevas actividades, tales como servicios de intercambio educativo y servicios de pruebas educativas. Los cambios en la estructura doméstica e internacional de los mercados de servicios a la educación superior también están promoviendo el desarrollo de “otros” servicios educativos, como servicios de consultoría de manejo educativo, servicios de pruebas educativas, servicios de intercambio de estudiantes y servicios de facilitación de estudios en el extranjero (WTO, 1998a). En este contexto, funcionarios de gobierno y del sector de educación superior en muchos de los países de la OECD están comenzando a considerar la educación superior como una industria de exportación de conocimiento intensivo con un balance comercial positivo, que simultáneamente apoya el desarrollo postindustrial y la competitividad global de empresas trasnacionales con bases en sus propios países.

Desafortunadamente, los datos oficiales de comercio sobre servicios a la educación superior subestiman de forma lamentable los niveles reales de actividad trasfronteriza, ya que las estadísticas oficiales de comercio a nivel nacional e internacional sólo estiman el valor de las colegiaturas y gastos de subsistencia de estudiantes inscritos en colegios y universidades extranjeras (consumo en el extranjero). Las estadísticas oficiales sobre comercio de servicios a la educación superior, incluyendo las de organizaciones gubernamentales e internacionales, no toman en consideración las cuotas pagadas por los estudiantes inscritos en cualquier forma de educación electrónica o a distancia (suministro trasfronterizo), las cuotas pagadas por los estudiantes que reciben instrucción en su país natal de proveedores extranjeros (presencia comercial), o aquellos que se están instruyendo en su país natal visitando profesores o capacitadores extranjeros (presencia de individuos) (Chamie, 2000; OECD, 2002b; Whichard, 2000). Las estadísticas oficiales de comercio tampoco consideran el comercio internacional de servicios a la educación superior realizados para instituciones edu-cativas lucrativas (por ejemplo institutos de idiomas) o por educación corporativa e instalaciones de capacitación en países extranjeros (presencia comercial), ya que estas actividades son registradas por los países huésped como parte de su producto “interno” bruto, y no como comercio extranjero (WTO, 1998b: 1). En consecuencia, es literalmente imposible en la actualidad desarrollar cualquier medición razonablemente precisa del comercio internacional total de servicios a la educación superior, sin embargo nadie objeta el hecho de que está creciendo y de que una posterior liberalización conforme al Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) acelerará el crecimiento de esta nueva industria global 3 .

La WTO y el GATS: ¿Un futuro global para la educación superior de E.U.?

El Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) de la Organización Mundial de Comercio (WTO) es el primer acuerdo multilateral (global) para establecer lineamientos que rijan el comercio internacional y la inversión en el sector de servicio. El GATS abarca las industrias de servicio que “realizan transacciones internacionales ya sea enviando personal altamente capacitado, información técnica o divisas a las fronteras nacionales o realizando servicios para entidades extranjeras a través de afiliadas ubicadas en el extranjero” (USITC, 1994: IX-5). Esta definición incluye educación, finanzas, seguros, viajes, rentas de películas, pagos realizados por gobiernos en el extranjero, servicios empresariales y profesionales (por ejemplo legales, de ingeniería, de administración y sistemas de información), telecomunicaciones y pagos de franquicias, patentes, derechos de autor, marcas comerciales, derechos de transmisión y otros derechos de propiedad intangibles.

Estados Unidos se ha tornado especialmente agresivo al promover una ulterior liberalización del comercio de servicios a la educación superior (WTO, 1998b; 2000). Estados Unidos domina en la actualidad aproximadamente un tercio del mercado total mundial de servicios a la educación superior por consumo en el extranjero, que lo convierte en el exportador líder de servicios a la educación superior por un margen considerable. El liderazgo político de los Estados Unidos considera abiertamente a los acuerdos de libre comercio multilaterales y regionales como mecanismos para apuntalar la ventaja competitiva global del país en servicios y alta tecnología 4 . No obstante, el dominio de los Estados Unidos en el sector de educación superior está siendo disputado por los gobiernos de Japón, Australia, Nueva Zelandia, Canadá y la Unión Europea, quienes están buscando estrategias de reclutamiento de estudiantes extranjeros y asociaciones de enseñanza a distancia como parte de una agresiva política de exportación de servicios a la educación superior. Sin embargo, ya que los principales participantes de la OECD en el mercado global de la educación superior comienzan a competir entre sí, particularmente los Estados Unidos, en un juego cuya suma es casi cero, comparten un interés común de encontrar formas de incrementar la dimensión del mercado global de educación superior abriendo mercados con demandas crecientes o no satisfechas de educación superior.

Es aún demasiado pronto para juzgar el impacto de la globalización y la liberalización de comercio en la educación superior, particularmente ya que los compromisos actuales con los programas de la Organización Mundial de Comercio están limitados a unos cuantos países. Sin embargo, la liberalización comercial multilateral tiene el potencial de transformar la educación superior en un producto cada vez más privatizado que se comercia en los mercados mundiales bajo las mismas reglas que aplican al carbón y automóviles. Existen poderosas fuerzas sociales que buscan crear mercados globales que impulsarán a colegios y universidades en esta dirección y estas fuerzas incluyen universidades corporativas, universidades lucrativas, las administraciones de muchas instituciones públicas y privadas de educación superior y las delegaciones comerciales gubernamentales. Estas fuerzas sociales con frecuencia descartan visiblemente el papel “no económico” de la educación superior en la transmisión de tradiciones culturales e intelectuales localizadas, su papel en la promoción de iguales oportunidades, ciudadanía, liderazgo democrático y servicio público. Por lo tanto, a medida que el comercio de los servici os a la educación superior se torna una prioridad más alta en la ronda actual de negociaciones de la Organización Mundial de Comercio, existen por lo menos tres cuestiones políticas y culturales importantes que deben preocupar a aquellos con un interés directo en la misión de la educación superior en el próximo siglo.

A pesar de la fascinación financiera de la inversión extranjera directa en la educación superior, una rápida trasnacionalización de “la industria” tiene el potencial de abrumar los sistemas más débiles y menos desarrollados de la educación superior pública en los países en desarrollo (Currie y Newson, 1998). No es aventurado sugerir que el poder financiero de las instituciones de educación superior de los Estados Unidos -siempre en búsqueda de nuevas corrientes de ingresos- podrían crear franquicias globales comparables con McDonald's, Coca-Cola, y Kentucky Fried Chicken. La UMass -Buenos Aires o Estado de California- no son consecuencias poco realistas de la liberalización del comercio.

Segundo, la globalización de la educación superior tiene el potencial de marginar la transmisión de la cultura nacional y local y subordinar la ciudadanía democrática a los objetivos de maximizar exclusivamente las utilidades de empresas trasnacionales y sus unidades de soporte educativo. Este proceso de marginación y subordinación está directamente ligado a la privatización de la educación superior, incluyendo las subsidiarias privadas de universidades nominalmente “públicas”. La tercera cuestión es que la transformación de colegios y universidades en corporaciones inevitablemente lleva a una pérdida del control y gobernabilidad del profesorado. Asimismo, suscita muchas otras cuestiones acerca del cambio de estatus de clase del profesorado a nivel global, incluyendo la idoneidad de las organizaciones actuales para abordar las cuestiones relacionadas con la globalización.

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1El Sistema de Clasificación de la Industria Norteamericana (NAICS por sus siglas en inglés) ha reemplazado al sistema de Clasificación Industrial Estándar de Estados Unidos (SIC). El NAICS fue desarrollado conjuntamente por Estados Unidos, Canadá y México para proporcionar nuevos elementos de comparación estadística sobre la actividad empresarial en Norteamérica. La Clasificación Estándar Internacional de la Educación fue creada por la UNESCO en 1976 para contar con nuevos elementos de comparación global de las estadísticas de educación y fue revisada en 1997 (UNESCO, 1997).«volver«
2Uno de los ejemplos más comúnmente citados de una universidad virtual es la Western Governors University , que fue fundada por 17 Gobernadores de los estados del Oeste de los Estados Unidos, pero que también incluye socios del sector privado como IBM, AT&T, Cisco, Microsoft e International Thomson. La WGU es una entidad independiente, no lucrativa, acreditada que no emplea un profesorado de enseñanza ni desarrolla ninguno de sus propios cursos. La WGU compra “contenido académico” de proveedores de profesorado empleado por otras universidades públicas y privadas (Organización Mundial de Comercio, 1998a: 5).«volver«
3 La OECD reconoce que su estimado de que anualmente se comercian $30 mil millones en servicios a la educación superior “es indudablemente un subestimado del nivel de comercio actual en servicios educativos,” ya que sólo incluye el consumo en el extranjero. En consecuencia, la OECD acordó la primera Junta de “Expertos' sobre Estadísticas e Indicadores de Servicios a la Educación” el 13-14 de Diciembre de 2001 (París) para iniciar un debate sobre cómo mejorar la recopilación de datos y desarrollar una imagen más confiable de la magnitud y principales tendencias del comercio de servicios a la educación a nivel mundial (OECD, 2002b).«volver«
4 Estados Unidos ha registrado consistentemente un déficit comercial en lo que se refiere a bienes desde 1971, sin embargo ha registrado un superávit comercial en servicios durante el mismo periodo. Por ejemplo, en 2000, Estados Unidos tenía un déficit comercial de $452.2 mil millones en bienes, pero un superávit comercial de $76.5 en servicios (Departamento de Comercio de E.U., 2002, Tabla 1, p. 39). A pesar del déficit comercial global en bienes, Estados Unidos ha registrado un superávit comercial promedio de aproximadamente $30 mil millones anuales en “alta tecnología” desde 1989 (Departamento de Comercio de EE.UU., 2000). «volver«

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El debate sobre la digitalización de las universidades británicas: impacto y consecuencia

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