Globalización, Convergencia y Diferenciación de la Educación Superior: Una Revisión Teórico-Conceptual
Jorge Dettmer
Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM
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Resumen

En las últimas dos décadas, para ajustarse a las nuevas realidades derivadas de fenómenos tales como la globalización, la explosión de nuevas tecnologías, el surgimiento de nuevas formas de producción y utilización del conocimiento, y el cambio organizacional, las instituciones de enseñanza superior se han visto precisadas a adoptar un conjunto de medidas y acciones institucionales que, o bien tienden hacia la convergencia de políticas, sistemas, instituciones, curricula y grados académicos, o bien, tienden hacia la divergencia y la diferenciación de los mismos aspectos. Algunos autores consideran que la convergencia de políticas estimularía la homogenización y estandarización de los sistemas de enseñanza superior y su mayor orientación hacia el mercado, otros sostienen que a través la diversidad y la diferenciación de tales sistemas, instituciones o curricula, es posible alcanzar los mismos resultados. El artículo discute las distintas posiciones teórico-conceptuales adoptadas así como sus alcances y limitaciones, haciendo una breve referencia al caso de México
Palabras clave: Globalización, curriculum, enseñanza.

Abstract
in the past two decades, and in order to fit new realities derived from phenomena such as globalization, exposure to new technologies, emergence of new ways of producing and using knowledge, organizational change, higher education institutions have had to adopt a set of institutional measures and actions that either move towards convergence of policies, systems, institutions, curricula and academic degrees or towards divergence and differentiation of such same aspects. While some authors consider that the convergence of policies might contribute to the standardization of higher education systems and their market focusing, others say that it is through diversity and differentiation of such systems, institutions or curricula that the same results may be achieved. This paper talks about the different theoretical-conceptual positions adopted, their scope and limitations, briefly referring to the case of Mexico.
Key words: Globalization, curricula, teaching.

Introducción

Uno de los temas más relevantes de las Ciencias Sociales, es el que se refiere al análisis de en qué medida las sociedades actuales tienden hacia una mayor convergencia o diferenciación. En Europa, por ejemplo, la idea de convergencia ha estado en el centro del proyecto de unificación de ese continente desde mediados del siglo pasado, mientras que en otras regiones o países (por ejemplo, Norteamérica), la búsqueda de la diferencia ha constituido un rasgo nacional.
Lo que hoy se conoce como enfoque o paradigma de la convergencia, tuvo sus primeros avances dentro del ámbito de la teoría económica durante los años 1960, cuando se pensó que todos los países caminaban hacía un mismo modelo de desarrollo. En la sociología, el análisis de la convergencia parece ser un poco más reciente. No obstante, las transformaciones económicas, sociales, políticas y tecnológicas suscitadas en muchos países y regiones en las últimas décadas, han propiciado la adopción de una serie de proyectos, objetivos y políticas comunes promovidas por diversos estados y organismos supranacionales –como el Banco Mundial (BM) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)– que están incidiendo en la estructura y funcionamiento la educación y, particularmente, de los sistemas de educación superior, con objeto de responder a nuevas y complejas realidades derivadas de fenómenos tales como la globalización, la explosión de nuevas tecnologías (particularmente de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones), el surgimiento de nuevas formas de producción y utilización del conocimiento, así como la conformación de novedosas estructuras organizacionales, basadas en sistemas de relaciones menos jerárquicas y más horizontales.
Especialmente –aunque no exclusivamente– en el caso de Europa, la existencia de ciertos factores contextuales, aunada al establecimiento de políticas y mecanismos para alcanzar el gran objetivo de crear una área europea de educación superior acordada por la mayoría de los estados miembros de la Unión Europea (UE) en la Declaración de Bolonia (1999), han sido interpretados por algunos autores como signos inequívocos de convergencia, homogenización y estandarización de la educación superior. Entre los aspectos comunes que podrían ser considerados como indicadores de convergencia destacan: la expansión de la matrícula de educación superior; la disminución de la intervención estatal en las instituciones, mayor desregulación institucional, tendencia hacia la descentralización administrativa, mayor competencia por estudiantes y recursos, así como una creciente asociación entre universidades y empresas.
A pesar de estas tendencias comunes hacia la convergencia, diversos autores han puesto de manifiesto importantes diferencias entre los sistemas de educación superior de cada uno de los países miembros de la UE, las cuales tienen su origen en las diferentes estructuras educativas nacionales, sus modos de organización (centralizado/descentralizado), su relación con la economía, con los mercados laborales y las estructuras sociopolíticas y culturales. Por lo tanto, no es extraño que mientras algunos estados y organismos supranacionales promueven la convergencia y, por tanto, la homogenización y estandarización de los sistemas de educación superior como una forma de alentar la competitividad, la comercialización y el gestión de este nivel educativo, otros consideran la creciente diferenciación de la educación superior como el mejor medio para alcanzar los mismos objetivos.
Para dar cuenta de estos fenómenos opuestos y aparentemente contradictorios que caracterizan actualmente a la educación superior, se han desarrollado un conjunto de enfoques y categorías analíticas extraídos de disciplinas tan diferentes como la teoría de las organizaciones, el neoinstitucionalismo y aún la biología, cuya pertinencia teórica y alcance explicativo están hoy en día en discusión.
En este contexto, el objetivo central de este trabajo es exponer y analizar críticamente algunos de los enfoques y conceptos analíticos desarrollados y aplicados al estudio de la educación superior en los últimos años, y estimar su valor heurístico en relación con los cambios que han vivido recientemente estas instituciones, tanto en los ámbitos nacional y local como internacional.
El artículo que a continuación se presenta se divide en siete partes. En la primera se analizan y clarifican los conceptos de globalización e internacionalización de la educación superior. En la segunda y tercera partes, se analiza el contexto que da pié al fenómeno de la convergencia de los sistemas educativos y se discuten los distintos enfoques que se han utilizado para estudiarlo. En el cuarto y quinto apartados se examinan las nociones de diversidad y diferenciación y se define el espacio de significado de ambos conceptos. En la sexta parte, se revisan tres importantes perspectivas teóricas para analizar los procesos de convergencia y diferenciación en la educación superior, y en la séptima y última se hacen algunas breves referencia a diversos trabajos centrados en los procesos de diferenciación en el caso de México.

Globalización e internacionalización de la educación superior

Los conceptos de globalización e internacionalización son actualmente de gran importancia para la educación superior. Si bien ambos aluden al crecimiento de las actividades internacionales de las instituciones de educación superior, entre ellos subsisten importantes diferencias.
De acuerdo con Vidovich y Slee, la globalización puede ser entendida como “sistema mundo que tiene una vida propia”, mientras que la internacionalización presupone a los estados-nación como unidades esenciales (Vidovich y Slee, 2001: 432). Más claramente, la globalización –según Scott–, supone un “reordenamiento radical del orden mundial basado en nuevos bloques regionales, nuevos aliados y enemigos, fronteras nacionales más porosas y la emergencia de una sociedad del conocimiento intercambiando bienes simbólicos”, en tanto que la internacionalización “refleja un orden mundial dominado por los estados nación y un norte-sur dividido” (Scott, 1998:126).
Van der Wende sostiene que la globalización “generalmente se relaciona con el proceso de creciente convergencia, la interdependencia de las economías y la liberalización del comercio y los mercados”. En su dimensión cultural, “la globalización promueve el establecimiento de una cultura global” (usualmente occidental) así como “la difusión de tradiciones autóctonas”. Desde el punto de vista político, el proceso globalización convertirá a los estados nación en unidades menos poderosas con un papel cada vez menos relevante y tendientes a desaparecer. En contraste, la internacionalización alude “al proceso de creciente cooperación entre estados o actividades cruzando sus fronteras, reflejando un orden mundial en el cual los estados nación juegan un papel central (Van der Wende, 2001:253).
Diversos autores coinciden en señalar que tanto la globalización como la internacionalización están incidiendo en la educación en general y en la educación superior en particular. Scott sostiene que entre globalización e internacionalización subsisten relaciones “dialécticas”. “La educación misma –afirma Marginson– opera como uno de los objetos-sujetos de la globalización”, ya que, al mismo tiempo que es formada por ésta, la educación se ha vuelto “un medio principal de la globalización y una incubadora de sus agentes” (Marginson, 1999: 19). Por lo tanto, así como la globalización inhibe y transforma las viejas clases de educación, también crea otras nuevas.
Marginson plantea que la educación es uno de los sectores sociales en el cual el mercado global se ha formado, en el que más movimiento de personas está teniendo lugar, en el que es más intensa la interacción a lo largo de las fronteras nacionales y regionales, y donde las prácticas de trabajo académico están fuertemente influenciadas por las tecnologías de la información y la comunicación (Marginson, 2000: 25).
Según este autor, con la globalización y/o internacionalización, las universidades y los individuos se ven en la necesidad de desarrollar relaciones e interacciones más abiertas y prácticas con personas e instituciones de otros países y personas e instituciones dentro del mismo país. En consecuencia, las universidades y su personal se vuelven cada vez más “otro-referenciados” que “auto-referenciados”.
Para Marginson (2000:25) no solamente son muchos los efectos de la globalización manifiestos algo más temprano en la educación superior que en la mayoría de los sectores, sino que las universidades líderes alrededor del mundo son jugadores clave en estructurar relaciones globales; por ejemplo, en relación con los sistemas de conocimiento y su intercambio, en la evolución de lenguajes y comunicaciones, y en la formación en la gente de actitudes y susceptibilidades requeridas en un ambiente global.
Cabe precisar, sin embargo, que para Brian Denman debemos distinguir entre globalización de la educación superior y globalización de las universidades. Según él, “la globalización de la educación superior tiende a concentrarse sobre aspectos mundiales tales como el acceso, colaboración y equidad con énfasis en la distribución del conocimiento y la división del trabajo”, en tanto que la globalización de las universidades alude a la masificación de las mismas, la ampliación de su influencia y visibilidad para compartir mercados en la escena internacional (Denman, 2001: 97).
Van der Wende afirma que, en el caso de la educación superior, se observan dos tendencias. De una parte, la globalización conlleva propuestas para una mayor desregulación de los mercados educativos a través de acuerdos comerciales (tales como los de la Organización Mundial del Comercio) y de las profesiones en creciente competencia1. De la otra, la internacionalización supone “la integración de una dimensión internacional dentro de la enseñanza, la investigación y la función de servicio de la educación superior” con objeto de hacerla más “receptiva a los requerimientos y desafíos relacionados con la globalización de las sociedades, la economía y los mercados de trabajo” (Van der Wende, 2001: 253).
Uno de los aspectos más importantes derivados de los procesos de globalización/internacionalización es aquel relacionado con sus efectos sobre las políticas y/o instituciones de educación superior, y sobre el papel que desempeñan los estados nación en el control de tales efectos. En este sentido, diversos autores han reconocido que aun cuando la influencia de la globalización sobre la educación superior es muy fuerte, los estados nación juegan también un papel importante. Como Marginson señala: “La educación está implicada en ambos lados de las relaciones global/nacional” (Marginson, 1999: 19).
De acuerdo con Vidovich y Slee, el impacto de la globalización puede ser descrito en términos de homogeneización (o convergencia) interpretada como incremento de semejanzas, y heterogenización (o divergencia) alusiva a crecientes diferencias de las políticas nacionales (Vidovich y Slee, 1999: 432). Schugurensky destaca que si bien la convergencia de los sistemas de educación superior no es un fenómeno nuevo, en los últimos años ésta se ha intensificado como resultado de los procesos de globalización (Schugurensky, 1998:124).
Según este autor: “La convergencia no significa que todos los sistemas de educación superior se conviertan en uno sólo, sino más bien que son gobernados en forma creciente por presiones, procedimientos y patrones organizacionales similares” (Schugurenski, 1998:125).
En la actualidad, es posible distinguir dos esquemas o paradigmas principales de convergencia de la educación superior al nivel internacional: el paradigma competitivo, característico de las instituciones anglosajonas y el paradigma cooperativo, propio de las Instituciones de Educación Superior de Europa continental (Van der Wende, 2001: 254-56). Con todo, como P. Altbach, sostiene, en la última década el fenómeno de la convergencia ha tenido como punto de referencia el sistema de educación superior norteamericano, lo que se ha manifestado –entre otras cosas–, en la reducción del papel del Estado y, en contraste, una mayor participación del sector privado en la enseñanza superior; la diversificación institucional y la descentralización administrativa. También puede observarse en la incorporación de la dinámica de competencia por estudiantes y recursos, y la cada vez mayor asociación entre universidades y empresas (Albatch citado por Schugurensky, 1998: 124).

Los procesos de convergencia

Para algunos autores, uno de los efectos más importantes derivados de la globalización es el surgimiento de una “convergencia” de sistemas educativos nacionales en diferentes parte del mundo. Por convergencia se entiende que “los sistemas se están volviendo cada vez más similares debido a que los analistas de la política al implantar aprenden unos de otros” (Steiner Khamsi, 2002: 132).
Si bien la convergencia no es un fenómeno nuevo, en los últimos lustros se ha hecho cada vez más patente en virtud de los procesos de globalización económica, el desarrollo de nuevas tecnologías de la información y la comunicación, la conformación de bloques geopolíticos y la importancia creciente de los organismos supranacionales.
En Europa, el proceso de convergencia ha sido particularmente importante en virtud de dos conjuntos de eventos históricos surgidos desde finales de los ochenta. Por una parte, el acelerado colapso del socialismo de Estado dentro del bloque soviético y la ampliación del mercado capitalista en toda la región del Este; por la otra, la conformación de la Unión Europea y sus organismos supranacionales, capaces de inducir un creciente proceso de homogenización en todo el continente (Scott y Kelleher, 1996: 465).
Scott y Kelleher señalan que las fuerzas sociales, políticas e industriales que presionan hacia algún grado de convergencia en Europa incluyen los siguientes factores: 1) La regulación supranacional; 2) El papel de los negocios trasnacionales; 3) Los efectos de los cambios organizacionales y tecnológicos sobre las ocupaciones y; 4) La política internacional “prestada” (es decir, a la importación de arreglos institucionales que, se cree o se percibe, contribuyen al éxito de determinados países) (Scott y Kelleher, 1996: 466).
Es importante destacar que aun cuando muchos autores se refieren a la convergencia de sistemas educativos como un hecho indiscutible, pocos se han preocupado por definirlo dando por sentado su significado. Probablemente una de las pocas definiciones explícitas del concepto de convergencia es aquella que formularon Inkeles y Sirowy a principios de los años ochenta, al analizar las tendencias convergentes y divergentes de los sistemas educativos nacionales. Así, para estos autores: “La convergencia significa moverse desde diferentes posiciones hacia algún punto común. Conocer qué países son parecidos no nos dice nada acerca de la convergencia. Debería haber movimiento en el tiempo hacia algún punto común identificado. El punto puede ser fijo, como cuando 100% de los niños en edad escolar se matriculan en la escuela primaria, o podría estar en movimiento, como cuando la proporción de la fuerza de trabajo en el sector terciario o de “servicios” ha crecido continuamente durante décadas. La convergencia no necesita, sin embargo, ser expresada solamente en términos cuantitativos. Las constituciones, los sistemas judiciales y arreglos administrativos pueden ser todos ya sea convergentes o divergentes. Hay, también, más de una pauta de cambio en el tiempo que puede conducir a un punto de convergencia. El cambio podría también parar en seco la verdadera convergencia y sin embargo ser de gran significación si las unidades que lo llevan a cabo cruzan ciertos umbrales” (Inkeles y Sirowwy,1983: 305).
Para Inkeles y Sirowy, una característica central de la convergencia es que debe ser “predominantemente empírica,” es decir, “debe buscar establecer si varias instituciones, arreglos sociales, actitudes y valores previamente más diversos se están volviendo más parecidos”. Por lo tanto, para estos autores, “encaramos el desafío de especificar cuáles elementos de la organización social serán más convergentes, cuáles menos, y de explorar aquellos ejemplos en los cuales nuestras expectativas para la convergencia y divergencia pueden ser contradichos por nuestras observaciones. Tales especificaciones y observaciones son tarea de la teoría” (Inkeles y Sirowy, 1983: 305).
A pesar de este y otros esfuerzos de clarificación conceptual realizados, Gita Steiner señala que, dependiendo de la estructura teórica que se utilice, se asumirá una cierta concepción de convergencia y de su impacto en los sistemas educativos. Por lo tanto, según esta autora, se pueden distinguir tres diferentes teorías para el análisis de los procesos de convergencia:

1.- Las que analizan la convergencia como resultado de políticas “prestadas”, donde el objetivo fundamental se centra en la búsqueda de aspectos comunes entre los sistemas prestamista y prestatario.
2.- Las que se centran en el contenido de la transferencia mediante la identificación de reformas educativas nacionales bajo un común denominador, para explicarlas posteriormente a partir de la convergencia.
3.- Las que parten de un análisis de los contextos locales poniendo atención en las instituciones que prestan y/o toman prestado, interrogándose acerca del por qué se han transferido ciertas ideas y discursos. En esta última perspectiva, la atención gira en torno a las políticas “prestadas”, los procesos de adaptación y/o puesta en práctica, y los organismos que se resisten, trastocan o incorporan las transferencias educativas (Steiner Khamsi, 2002:133).

Enfoques para el análisis de la convergencia de sistemas educativos

Entre los autores que se han abocado al análisis de la convergencia en el ámbito de la educación destaca Andy Green. Para él: “La convergencia entre sistemas nacionales de educación y de entrenamiento, o aspectos de estos sistemas pueden ser analizados en dos niveles. El primero, que podemos denominar convergencia política, ocurre cuando el discurso político y los objetivos de una variedad de países se vuelven crecientemente similares en el tiempo. El segundo, que podemos denominar convergencia estructural, es cuando las estructuras reales, los procesos y los resultados se vuelven más similares” (Green, 1999: 56).
De acuerdo con este autor, existen tres principales formas en las cuales la convergencia puede ocurrir. La primera es a través de un incremento de políticas prestadas como parte del proceso de difusión cultural2; la segunda, a través del impacto directo de autoridades supranacionales que buscan alcanzar la armonización en ámbitos particulares de la actividad educativa nacional3, y la última, a través de la respuesta interna de los sistemas nacionales a fuerzas y problemas comunes (Green, 1999: 56).
Por su parte, Vojin Rakic (2002: 226-30) señala que la convergencia o divergencia4 de los sistemas educativos es contingente sobre el nivel de agregación (por ejemplo, lo que puede ser convergencia al nivel de los sistemas, puede convertirse en divergencias al nivel de las instituciones o disciplinas). Para este autor existe un conjunto de factores que estimulan o inhiben la convergencia/divergencia de las políticas de educación superior. Entre los primeros se destaca la creciente homogenización del ambiente europeo que resulta del proceso de europeanización y globalización; entre los segundos se encuentra el alto grado de institucionalización de las políticas.
Con base en estos elementos, Vojin Rakic propone un esquema general que contempla tres mecanismos importantes a partir de los cuales pareciera posible determinar el flujo del proceso de convergencia entre los países europeos:

• “Reacciones de los estados miembros de la Unión Europea (UE) a las políticas de las instituciones europeas.
• “Desarrollos al nivel institucional en Estados miembros individuales de la UE, así como también desarrollos al nivel de las disciplinas académicas.
• “Influencia mutua de políticas sobre y por Estados miembros de la UE individuales”.

Por lo tanto, las razones de la convergencia podrían descansar en:
a) “coerción por los estados miembros de la UE y conciencia de los beneficios perdurables;
b) “comprensión de los beneficios de acomodarse al cambio institucional dentro de los sistemas de educación superior nacionales, así como también una apreciación de los beneficios de acomodarse a los desarrollos dentro de las disciplinas académicas;
c) “imitación y coerción de los estados miembro (por ejemplo, un Estado presionando en aceptar una política particular)”.

Según este autor, algunas de las posibles razones para la convergencia de las políticas nacionales de educación superior en los estados miembros de la Unión Europea, vistas desde la perspectiva de los hacedores de las políticas nacionales, son:

Auto-interés
1) Coerción:
a) por las instituciones de la UE
b) por otros estados miembros
2) Conducta auto-interesada no relacionada a la coerción:
a) beneficios anticipados respondiendo a las políticas de la UE
b) beneficios derivados de los desarrollos a nivel institucional
c) beneficios relacionados con los desarrollos al nivel de la disciplina
d) imitación calculadora de otras políticas

Auto-prescripción
1) Imitación no calculadora de políticas de una autoridad
2) Imitación no calculadora de ejemplos de políticas dominantes numéricamente (Rakic, 2001: 231-232).

Con base en este esquema, Rakic estudió las políticas de educación superior en los Países Bajos, Alemania y Bélgica/Flandes, durante las décadas de 1980 y 1990, con el fin de determinar la existencia de procesos de convergencia/divergencia. Su conclusión fue que si bien tuvieron lugar fenómenos de convergencia de políticas en esos países, el peso que ejerció la UE fue mucho menor que el esperado, principalmente a través de programas como COMMETT, ERASMUS, SOCRATES, etc., orientados a promover la movilidad estudiantil. En consecuencia, para Rakic, la convergencia de políticas de educación superior en las naciones mencionadas puede ser mejor explicada por la actitud de las respectivas autoridades imitándose unas a otras.
Por su parte, Dale (1999: 5) identifica “cinco mecanismos de efecto externo sobre las políticas de educación que podrían ser vistos como asociados a los efectos de la globalización. Estos mecanismos son: “armonización”, “diseminación”, “estandarización”, “instalando la interdependencia”, e “imposición”, los cuales son comparados con dos mecanismos “tradicionales” u “ortodoxos” de efectos externos sobre las políticas de educación nacional: “préstamo de políticas” y “aprendiendo políticas”.
De acuerdo con Dale, el primero de estos mecanismos (armonización) “se dibuja claramente en el modelo de la Unión Europea”. El aspecto central aquí es que todos los estados miembros ceden y ponen en común una parte de su capacidad o facultad de hacer políticas nacionales en la organización regional. “El mecanismo de armonización opera a través de un proceso de acuerdo colectivo [...]. El caso límite de la armonización (o de casi cualquier forma de globalización) es la unión monetaria ” (Dale, 1999: 12).
El siguiente mecanismo de transferencia de políticas (“diseminación”), difiere de la armonización en los procesos y dimensiones del poder. Uno de los mejores ejemplos se encuentra en los trabajos de las organizaciones supranacionales similares a la OCDE. Ésta trabaja básicamente a través de una agenda que establece estrategias. La mayor parte de sus documentos buscan indicar a las naciones miembros las direcciones futuras probables en una extensa variedad campos de políticas, incluida la educación.
Un ejemplo claro de este mecanismo son los intentos de la OCDE para desarrollar indicadores internacionales de y para los sistemas educativos “que van más allá de su función declarada de reunir la creciente demanda por más y mejor información acerca de la calidad de la educación” (Dale, 1999: 13).
La idea de estandarización se basa fuertemente en el trabajo de los institucionalistas globales. Según Meyer, “[...] muchas características de los Estados-nación contemporáneos derivan de modelos mundiales construidos y propagados a través de procesos culturales y asociaciones globales [...] Los modelos mundiales se han vuelto especialmente importantes [...] como desarrollos culturales y organizacionales de la sociedad mundial [los cuales] definen y legitiman agendas para la acción local, formando las estructuras y políticas de los estados-nación y otros actores nacionales y locales en virtualmente todos los dominios de la vida social racionalizada [...] La institucionalización de modelos mundiales ayuda a explicar muchas características curiosas de las sociedades contemporáneas, tales como el isomorfismo estructural frente a enormes diferencias [...]” (Dale, 1999:13).
Así, organizaciones como la ONU “operan para atraer cambios de políticas congruentes mediante el hacer o ir asumiendo adherencia a amplios principios particulares de política como un requisito de membresía del sector particular de la comunidad internacional que representa” (Dale, 1999:13-14).
En consecuencia, la estandarización, reúne claramente algunas de las características cruciales de los efectos de la globalización –esto es, se extiende a las metas de políticas, tiene un locus externo de visibilidad, y es externamente iniciada por un cuerpo supranacional–, todo ello empleando un “más pequeño y menos asertivo rango de dimensiones del poder” (Dale, 1999:14).
El mecanismo denominado “instalando la interdependencia” tiene su punto de partida en la noción de “herencia común” del género humano. La característica que define este mecanismo es esencialmente su preocupación por temas tales como la contaminación, los derechos humanos y la paz, los cuales se extienden más allá del alcance de cualquier Estado nación. Por lo tanto, este mecanismo se diferencia en algunas dimensiones de los otros. Su alcance está mucho más centrado en las metas y los propósitos de política nacional. Esto se acerca mucho a lo que podría ser referido “muy vagamente como ‘sociedad civil global’ [...] basada alrededor del trabajo de las organizaciones no gubernamentales [...]” (Dale, 1999: 14). Este mecanismo opera desde abajo y persigue sus fines solamente a través de la persuasión.
Otra característica crucial de este mecanismo es que no tiene un eficaz locus de viabilidad (esto se hace evidente al observar la falta de resultados de muchas cumbres ambientales). Por lo tanto, se podría esperar que sus efectos sobre la educación fuesen relativamente directos y focalizados sobre sectores y/o niveles organizacionales (Dale, 1999:14-15).
El último mecanismo considerado, la “imposición”, es generalmente el primero que viene a la mente de los analistas cuando piensan en los efectos de la globalización. Existen dos aspectos en los cuales la imposición difiere significativamente de los otros mecanismos en que es el único mecanismo que: 1) es capaz de obligar a los países receptores a tomar políticas particulares”, y; 2) no necesita apoyarse en alguna forma de aprendizaje, persuasión o cooperación para propiciar los cambios buscados (Dale, 1999:15).
En resumen, siguiendo a Adick (2002: 221-23), es posible identificar un conjunto de argumentos en torno a las virtudes e inconvenientes de la convergencia y/o estandarización.
Entre sus virtudes destacan:

• Impide situaciones y decisiones arbitrarias.
• Estimula una mayor movilidad de los estudiantes.
• Asegura una mayor igualdad de derechos y oportunidades.
• Alienta la calidad mediante el establecimiento de estándares.
• Tiene un efecto democratizador.
• Hace la escolaridad internacionalmente compatible entre los países.

Entre los argumentos en contra de la estandarización, se pueden mencionar los siguientes:

• Propicia el imperialismo cultural.
• Alienta la homogenización cultural.
• Puede contribuir a la adopción de estereotipos estériles.
• Puede contribuir a reducir la autonomía de los sistemas educativos.
• Puede conducir a la fuga de cerebros (sobre todo en los países del Tercer Mundo).
• Alienta la disparidad de las estructuras sociales.

Diversidad y diferenciación

La diversidad ha sido uno de los temas más recurrentes en los debates sobre el desarrollo, conducción y gestión de los sistemas de educación superior en muchos países. Aunque es evidente que las Instituciones de Educación Superior difieren (o han diferido históricamente) unas de otras, en las últimas décadas la creciente masificación de la educación superior, la insuficiencia de recursos y la desregulación gubernamental en algunos países, entre otros factores, han situado el aspecto de la diversidad en el centro de las políticas de educación superior. Desde esta perspectiva, una de las preguntas centrales que la investigación sobre diversidad y convergencia se ha planteado es: ¿Cómo estimular la diversidad evitando que las instituciones converjan en alguna meta estándar preconcebida de la que es característica la educación superior? (Meek et al., 2000:2).
La diversidad afecta todos los aspectos de la educación superior, tales como la equidad en el acceso, los métodos de enseñanza-aprendizaje, la prioridad de la investigación, la calidad de la administración, las finanzas, la relevancia social, etc. En este sentido, como Meek y sus colaboradores sostienen, la diversidad no puede ser entendida de manera aislada sin considerar la forma como los gobiernos manejan y estructuran sus sistemas de educación superior (Meek et al., 2000: 1).
Al nivel internacional es posible observar una gran variedad en cuanto a formas de organización de los sistemas nacionales de educación superior. Existen formalmente sistemas unificados en Australia y el Reino Unido; divisiones formales entre instituciones universitarias y no universitarias en Canadá, los Países Bajos y Alemania; los Estados Unidos se caracterizan por su amplia gama de instituciones y programas académicos, y los sistemas de Suecia y Finlandia parecen estar en una fase de transición. Lo que vale la pena señalar de esta situación no es tanto la diversidad en sí misma, sino los grados deseables de diversidad y/o convergencia hacia los cuales empujan ciertas fuerzas a las instituciones y/o sistemas de educación superior (Meek, 2000: 36).
Más aún, un incremento o reducción en el grado de diversidad (o convergencia) es un producto de cómo las instituciones responden a las presiones sociales, políticas, económicas y otras del ambiente, presiones que ellas mismas ayudan a sacar y moldear (Meek et al., 1996: 228).
Muchos autores tienden a considerar la diversidad como intrínsecamente benéfica, concibiéndola como una respuesta de las instituciones y sistemas de educación superior a lo que ha sido definido como el “nuevo ambiente de políticas del sector público de autoregulación y competencia del mercado” (Neave y Van Vught citados por Meek, 2000: 25). Por ejemplo, Geiger, sostiene la hipótesis de que: “cuando los recursos son apretados, el mercado es una fuerza mucho más poderosa para la diferenciación de las instituciones de educación superior y sus funciones que las políticas y el control centralizados” (Geiger, 1996: 202). En la misma línea, Birnbaum (1983) argumenta que mayor libertad institucional producirá mayor libertad en los sistemas. En contraste, otros autores como Rhoades (1990), Skolnik (1986), Maassen y Potman (1990) y Meek (1991), sostienen que las normas académicas y los valores restringen la diversidad y que la intervención del gobierno puede ser necesaria para incrementarla. Específicamente, estos investigadores apuntan a los valores y normas que operan dentro de las organizaciones académicas como un obstáculo a ser superado por las políticas gubernamentales a favor de la diversidad (Huisman y Morphew, 1998:5). Meek afirma que los resultados de investigaciones preliminares indican que existen dos factores que influyen de manera importante en la dirección de la diversidad de la educación superior: “1) La forma en la cual los gobiernos estructuran el ambiente de políticas y 2) El poder relativo de las normas y valores académicos dentro de las instituciones de educación superior”(Meek et al., 2000: 36).
No obstante, cualquiera que sea el papel atribuido al mercado o al gobierno en el desarrollo de la diversidad, Neave observa que está “lejos de ser universalmente admitido que la diversificación es necesariamente benéfica” (Neave, 2000: 10). Y agrega: “Diversidad y diferenciación, aunque algunos podrían verlas deseables, tienen sus efectos perversos” (Neave, 2000: 13). Esto es: “Lo que es una diversidad deseable dentro de la tradición política anglosajona, puede también ser vista como una fragmentación y balcanización de responsabilidad para aquellos quienes suscriben la noción de educación superior como un instrumento de la identidad nacional, como un poderoso instrumento en tiempos de cambio, contra la exclusión social y económica” (Neave, 2000:19).
Dadas las implicaciones que se derivan de la diversidad de los sistemas de educación superior, existe un conjunto de interrogantes que, según Neave, no deberían estar ausentes de la discusión, tales como: “¿diverso para qué? ¿diferenciado para quién, para hacer qué?” Y, sobre todo, “¿cuál es el grado óptimo de diversidad y diferenciación que un sistema puede tolerar?” (Neave, 2000: 20).

Definiendo la diversidad y la diferenciación

Los estudios sobre la diversidad en la educación superior han variado mucho en sus conceptualizaciones, antecedentes teóricos y metodologías. De hecho, según Huisman (1996:138), un análisis del uso de los conceptos de diversidad y diferenciación en la educación superior pone de manifiesto que éstos han sido utilizados a diferentes niveles (por ejemplo, a nivel del sistema, por sectores, instituciones, programas de estudio, campos específicos, etc.) y, por tanto, con frecuencia comportan diferentes significados.
Huisman distingue entre diferenciación, diversidad y diversificación. El proceso de diferenciación puede ser entendido como el surgimiento de “algo nuevo ”dentro del sistema de educación superior bajo análisis, por ejemplo, la creación de un programa de estudio en una institución específica (Huisman, 1996:140).
La diversidad es la “contraparte estática” al concepto dinámico de diferenciación; y “se relaciona con la variedad de entidades dentro del sistema” (Huisman, 1996:140). La diversificación tiene que ver con el número de tipos y/o dispersión de entidades atravesando tipos. Según este autor, mientras la diversificación se relaciona con un incremento de la diversidad del sistema, la homogenización se asocia con una reducción de la diversidad” (Huisman, 2000: 43).
Por su parte, M. Trow señala: “Por diversidad en educación superior yo entiendo la existencia de distintas formas de educación postsecundaria, de instituciones y grupos de instituciones dentro de un estado o nación que tienen diferentes y distintas misiones, que educan y entrenan para diferentes vidas y carreras, que tienen diferentes estilos de instrucción, están organizadas diversamente y operan bajo diferentes leyes y relaciones con el gobierno” (Trow citado por Meek, 2000: 3).
En su estudio empírico pionero sobre diversidad institucional, Birnbaum (1983), utilizó seis variables relacionadas con el control, el tamaño, la matrícula mínima, la proporción de estudiantes mujeres, los tipos de programas y niveles de grados para diferenciar entre colegios y universidades y medir la diversidad de una muestra de instituciones de educación superior. Este autor concluyó que pese al crecimiento sin precedente que tuvo la educación superior norteamericana entre 1960 y 1980, la diversidad de los sistemas no se incrementó. Aunque Birnbaum no investigó el efecto de la interferencia gubernamental en materia de diversidad, recomendó políticas que promovieran la diversidad mediante: a) la relajación de los procesos de aprobación de programas; b) el establecimiento de restricciones presupuestarias; y c) la búsqueda de asignaciones libres (por ejemplo, a través de la identificación de programas de grado que la universidad puede ofrecer). Las recomendaciones de Birnbaum retoman sus conclusiones de que “las políticas que promueven la libertad organizacional tiene la probabilidad de producir sistemas con mayor diversidad” (Huisman y Morpew, 1998: 5).
Según Meek, existen muchos tipos de diversidad (por ejemplo, programática, sistémica, procedimental, etc.), que requieren definición precisa, particularmente si el ejercicio es la medición de la diversidad” (Meek, 2000: 2-3).
Para David Dill y P. Teixeira (2000: 99), en muchas partes del mundo que han experimentado “masificación” o expansión de los sistemas de educación superior, el término diversidad ha sido utilizado para aludir a la variedad en la organización o productos de la educación superior; diferencias entre programas o servicios proporcionados por instituciones académicas, y diferencias entre los tipos de instituciones.
Según estos autores, es posible distinguir los siguientes tipos de diversidad:

• Diversidad institucional: en tamaño, tipo o misión; en perfiles de programas; en tipos de control (público o privado), en localización.
• Diversidad de programas: en temas o campos; en nivel de grados académicos (primero, segundo, tercer grado); en orientación (teórica/aplicada; investigación/vocacional); en calidad; en formas de enseñar los programas.
• Diversidad de producto o de programa: puede ser definida en muchas formas pero alude principalmente la diversidad entre tipos de instituciones y diversidad entre programa (Dill y Teixeira, 2000:99).

Cabe aclarar que en la mayor parte de los estudios la medición de la diversidad –o la definición de indicadores o aspectos que permitan determinar si hay aumento y/o reducción de la diversidad–, constituye un importante reto metodológico. Por ello, no hay que perder de vista, como apuntan Dill y Teixeira, que: “La operacionalización particular de la diversidad depende en alguna extensión de los propósitos de la investigación” (Dill y Teixeira, 2000: 99).
Aunado a lo anterior, en los últimos lustros mucha de la investigación sobre diversidad en educación superior ha adoptado una perspectiva cada vez más política, es decir, la “diversidad” en la educación superior ha sido percibida generalmente como “un valor social o público similar a la equidad o la eficiencia y, por tanto, como un resultado a ser buscado en el interés del público” (Dill y Teixeira, 2000: 99). Partiendo de este supuesto, quienes elaboran las políticas públicas han asumido que a través de la diversidad institucional o de programas alentados por el mercado, es posible lograr una mejor asignación de recursos y, por tanto, mayores beneficios económicos para la sociedad. En contraste, hay quienes piensan que estos propósitos pueden ser mejorados mediante una mayor intervención gubernamental. Sea cual fuere el caso, el hecho es que hace falta analizar la diversidad desde otras perspectivas (sociológica, histórica, económica, etc.) (Dill y Teixeira, 2000:100). La investigación también ha evaluado los posibles indicadores de la diversidad de programas como una forma de orientar las decisiones de política pública.

Enfoques para el estudio de la diversidad

De acuerdo con Meek, et al. (1996), es posible distinguir tres grandes perspectivas teóricas sobre la diversidad:

• La perspectiva interna (Burton Clark)
• La perspectiva sistémica (Guy Neave)
• La perspectiva ambientalista (Van Vught)

La perspectiva interna

Partiendo de su análisis del sistema de educación superior de 1983, Clark afirma que la disciplina académica es el motor que invariablemente conduce a las instituciones y los sistemas de educación superior a la diferenciación (Clark, 1996:17).
Argumenta que la educación superior está “condicionada por una división del trabajo” basada en una cada vez mayor diferenciación del conocimiento profesional y la expertise, y ello conduce inevitablemente hacia una creciente “diferenciación, diversidad y desintegración” estructural dentro y entre las instituciones de educación superior.
Para Clark, la disciplinaridad basada en el imperativo de la investigación es “la fuerza más poderosa no controlada ni controlable, que conduce a la divergencia de la educación superior, aun si se consideran las políticas gubernamentales” (Clark, 1996: 17).
Adoptando la clasificación de Metzenger, Clark enumera cuatro procesos implicados en la fragmentación disciplinaria: 1) Partición de temas (desarrollo de nuevos campos separados de los viejos); 2) Afiliación a programas (acoplamiento de campos profesionales); 3) Dignificación de temas (inclusión de temas o materias de bajo estatus anteriormente excluidas); 4) Dispersión y/o extensión de temas (Clark, 1996: 17-18).
Clark concluye afirmando que la “educación superior es una sociedad diferenciada por excelencia”, y que mediante su adaptación a los “cambiantes contornos del conocimiento en expansión y altamente especializado”, se crean más variedad de “tribus” (disciplinas) académicas. Por lo tanto, “la dinámica de la diferenciación es una poderosa raíz motivo de la tendencia de la educación superior a ser una sociedad autodirigida”. Los gobiernos y patrocinadores crecientemente verán la educación superior como una “arena contenciosa” altamente resistente al mando y el control (Clark, 1996: 24).

La perspectiva sistémica

A diferencia de Clark, Neave centra su atención sobre la educación superior a los niveles nacional y supranacional. También difiere de Clark, cuyo punto focal es la diferenciación. Neave se concentra en las fuerzas que trabajan para y en contra de la “homogenización” y la “integración”, presentando ambos conceptos como tipos ideales, los cuales, al igual que sus opuestos, “diversificación” y “diversidad”, no se alcanzan en la vida real (Neave, 1996: 27).
Para Neave, ningún grupo de conceptos es lineal”, es decir, “ninguna institución o sistema de educación superior se mueve inevitablemente hacia la homogenización, o bien, hacia la diversificación. Según este autor, lo que se da más bien, es un proceso continuo de oscilación entre extremos polares (Neave, 1996: 27).
Otro aspecto importante de la discusión es aquel relacionado con la dinámica del sistema de educación superior en una u otra dirección. En este punto, sin embargo, es necesario tener presente que las tendencias hacia la convergencia y/o diferenciación, dependen mucho del nivel de análisis y de agregación o de desagregación de que trate. En otras palabras, lo que puede ser visto como convergencia al nivel del sistema, puede ser interpretado como diferenciación al nivel de instituciones, disciplinas o programas de estudio (Neave, 1996: 27).
Neave sostiene que “a nivel del sistema, el grado de homogenización o convergencia ha sido tradicionalmente un producto de las relaciones entre la educación superior y los gobiernos nacionales particulares”. Sin embargo, con el establecimiento de la Unión Europea (UE) se ha introducido una nueva “dimensión supranacional” para la coordinación de la educación superior entre los países europeos continentales. De acuerdo con Neave, el fortalecimiento de la dimensión europea, particularmente en lo que se refiere a remover los obstáculos a la movilidad de los estudiantes entre países, tiene un fuerte impacto en los sistemas nacionales de las directivas supranacionales, y está dando lugar al establecimiento de alguna forma de estandarización y, por lo tanto, generando presiones hacia la homogenización (Neave, 1996: 28-29).
Para fortalecer su argumentación, Neave introduce el concepto de “ley de resultados anticipados”, cuya aplicabilidad va más allá del contexto europeo. Para Neave, la ley de resultados anticipados es uno de los factores más importantes de cambio del sistema debido a que: al operar al nivel institucional, da la impresión de ser una decisión autónoma más que obligada y da la impresión de ser un cambio surgido desde la raíz, cuando muy frecuentemente es una respuesta reactiva a presiones ejercidas desde arriba (Neave, 1996: 29). Como Meek y Wood lo expresan:
La ley de resultados anticipados opera al nivel institucional, dando la impresión de acción institucional autónoma a lo que es de hecho una reacción institucional a las fuerzas externas reales o anticipadas, directivas o eventos. Las instituciones interpretan lo que es o será requerido por la política del gobierno y actúan consecuentemente, haciendo considerablemente difícil determinar si los cambios son conducidos desde abajo o impuestos de arriba-abajo (Meek y Wood, 1997: 265).
En otro de sus trabajos sobre el tema, Neave sostiene que “diversidad y diferenciación figuran como parte de las fuerzas históricas que han formado a la educación superior” (Neave, 2000: 7). Para él, existen diferencias fundamentales en la forma como la diversidad, la diferenciación y la competencia son consideradas. Desde su perspectiva, “La diversidad (la condición), diversificación (el proceso) y la diferenciación (el resultado)”, llevan implícitas distintas visiones sobre lo que deben ser las relaciones entre el gobierno, la educación superior y la sociedad.
Al examinar las causas de este fenómeno en fechas más recientes, Neave sostiene que “la demanda de las masas por educación superior” es uno de los factores más poderosos que estimula la diversidad institucional, la segmentación del sistema y la diversidad de programas (Neave 2000) Por el contrario, el prestigio académico y las normas profesionales de la academia constituyen una poderosa palanca que actúa en dirección opuesta a la diferenciación, tornándose incluso en su enemigo, esto es, la “homogenización imitativa” (Neave, 2000). Dicho más claramente, a diferencia de Clark, quien cree que la naturaleza diferenciadora de la profesión académica es la que imprime su diversidad a la educación superior, Neave piensa que el profesionalismo actúa en dirección de la homogenización. Es decir, los grupos profesionales –tales como aquellos de los campos como ingeniería, medicina o contabilidad– pueden reforzar su grado de uniformidad dentro de la academia, particularmente con respecto al curriculum, a través de su poder de reconocimientos, registro y acreditación. Este tipo de grupos profesionales son simultáneamente fuerzas de diferenciación al proliferar en grupos, y fuerzas de homogeneidad al ejercer poder sobre sus miembros y establecer el contenido de su entrenamiento para alcanzar su membresía.

La perspectiva ambiental

El enfoque explicativo que Van Vught propone, se basa en tres grandes perspectivas de la teoría organizacional: la ecología de la población; la dependencia de recursos y el isomorfismo institucional (Van Vught, 1996: 43).
Van Vught comienza estableciendo una clara distinción entre diversidad y diferenciación. Adoptando las definiciones conceptuales desarrolladas por Huisman, Van Vught señala: “Diversidad es un término que indica la variedad de entidades dentro de un sistema. Mientras que diferenciación denota un proceso dinámico, diversidad se refiere a una situación estática. Diferenciación es el proceso en el cual nuevas entidades en un sistema emergen; diversidad se refiere a la variedad de entidades en un punto específico en el tiempo” (Van Vught, 1996: 43).
La ecología de la población –basada en la teoría evolucionista darwiniana– se centra “en las fuentes de variabilidad y homogeneidad de las formas institucionales”, y al hacerlo pone mucha atención en la “dinámica de la población”, particularmente en “los procesos de competencia entre diversas organizaciones por recursos limitados tales como la membresía, el capital y la legitimidad” (Van Vught, 1996: 43).
La perspectiva de la dependencia de recursos hace hincapié en los procesos de interacción entre organizaciones y sus ambientes. Esto es, asume que las organizaciones son dependientes de sus ambientes, pero que también pueden influir en ellos. Lo anterior significa que las organizaciones no sólo se esfuerzan por adaptarse a su ambiente, sino también por transformarlo” (Van Vught, 1996:43).
Por último, el enfoque del isomorfismo institucional asume que, con objeto de sobrevivir, las organizaciones tienden a adaptarse a la existencia y presiones de otras organizaciones en su ambiente. “Este proceso de adaptación tiende a conducir a la homogenización, cuando las organizaciones reaccionan de forma más o menos similar a condiciones ambientales uniformes”. Esto es: “El isomorfismo es un proceso restrictivo que fuerza a las organizaciones a asemejarse a otras organizaciones que enfrentan el mismo conjunto de condiciones ambientales” (Van Vught, 1996: 43).
Siguiendo a Powell y DiMaggio, Van Vught destaca tres mecanismos por medio de los cuales es posible el cambio institucional isomorfo: 1) el isomorfismo coercitivo, que obedece a influencias políticas y problemas de legitimidad; 2) el isomorfismo mimético, que deriva de respuestas estándares a la incertidumbre, y 3) el isomorfismo normativo, relacionado con el profesionalismo5.
Tomando en cuenta estos componentes, Van Vught se orienta al estudio de los procesos de diferenciación y diversidad de los sistemas de educación superior, lo cual implica abordar el análisis desde una perspectiva de la diversidad externa, más que de las instituciones y/o funciones (enseñanza o investigación), llevadas a cabo por ellas (es decir, desde la diversidad interna).
Van Vught examina la educación superior concibiéndola como un sistema compuesto por varios subsistemas (autoridades coordinando sectores, instituciones, etc.), ubicados todos ellos dentro de un gran sistema, constituido por ambientes sociales, económicos y políticos.
El sistema de educación superior es abierto en el sentido de que hay una interacción continua con el ambiente en términos de insumos de recursos (estudiantes, dinero, personal, etc.) e insumos de productos (graduados, resultados de investigación, servicios, etc.). A partir de esta interacción Van Vught desprende un primer supuesto teórico según el cual: “Las organizaciones de educación superior reciben insumos de, y producen productos para sus ambientes” (Van Vught, 1996: 50). Es decir, las instituciones tienden a aceptar ciertos valores, estructuras y procesos que son importantes en y para el ambiente.
Usando el enfoque de sistema abierto como telón de fondo van Vught incorpora los supuestos de la ecología de la población, la dependencia de recursos y los modelos de isomorfismo institucional, con los cuales configura un marco teórico específico que le permite analizar en detalle las interacciones entre lo institucional y lo ambiental.
Así, de la ecología de la población Van Vught deriva el supuesto de que: “A fin de sobrevivir, las organizaciones de educación superior necesitan asegurar una continua y suficiente oferta de recursos de sus ambientes” (Van Vught, 1996: 51). Otro supuesto es que: “Cuando la escasez de recursos existe, las organizaciones de educación superior compiten unas con otras para asegurar una continua y suficiente oferta de recursos” (Van Vught, 1996: 52). El último supuesto contemplado por Van Vught es que: “Las organizaciones de educación superior influyen y son influidas por sus condiciones ambientales” (Van Vught, 1996: 53).
A partir de los supuestos mencionados, Van Vught deriva dos proposiciones teóricas fundamentales para su enfoque:
Proposición 1: Cuanto más grande es la uniformidad de las condiciones ambientales de las organizaciones educación superior, más bajo es el nivel de diversidad del sistema de educación superior.
Proposición 2: Cuanto más grande es la influencia de las normas y valores académicos en la organización de la educación superior, más bajo es el nivel de diversidad del sistema de educación superior (Van Vught, 1996: 54).
Al decir de van Vught, los factores clave que uno puede encontrar en la literatura sobre educación superior para probar estas proposiciones son la capacidad de los profesionales para definir y defender las normas académicas y los valores relevantes para las organizaciones de educación superior, así como la extensión a la cual tales normas y valores guían la conducta imitada por las instituciones de estatus más bajo (lo que Riesman denomina flujo académico6) (Van Vught, 1996: 54).
Asimismo, para van Vught, las proposiciones anteriores muestran que la verdadera ocurrencia del proceso de diferenciación o desdiferenciación, debe ser explicado por la combinación de las condiciones ambientales (externas) y las características organizacionales (internas). Como afirma: “[...] la tensión entre las fuerzas incrementando o reduciendo la diferenciación o la fusión de estas fuerzas, pueden ofrecer una coherente explicación de los procesos de diferenciación o desdiferenciación y por lo tanto, para los niveles más altos o bajos de diversidad externa en un sistema de educación superior” (Van Vught , 1996: 54-55).
Resumiendo, el principio básico del enfoque de Van Vught es que las instituciones constantemente revisan el ambiente para identificar oportunidades y riesgos con el fin de obtener recursos (particularmente de tipo financiero), esenciales para su sobrevivencia. Desde esta perspectiva, aquellas instituciones que “leen” el ambiente correctamente sobreviven, aquellas que no lo hacen, perecen. El mecanismo de explicación descansa –de acuerdo con Van Vught– en la “adecuación entre las condiciones particulares del ambiente y las características específicas de una organización” (Meek et al., 1996: 210).
Sin embargo, hay tener presente que el ambiente no es estático, y que el cambio ambiental puede afectar instituciones aparentemente bien adaptadas en un punto en el tiempo, poniéndolas en riesgo en otro momento, según sea el grado de alteración de las condiciones ambientales. En este sentido, Meek y sus colaboradores señalan que la clave para los enfoques de dependencia de recursos/ecología de la población es la noción de ambiente e interacción institucional. Pero el ambiente no es necesariamente unitario. En otras palabras, de acuerdo con Van Vught, las instituciones de educación superior sujetas a las mismas condiciones ambientales tienden a actuar de la misma manera, mientras aquellas sujetas a diferentes condiciones ambientales tienden a actuar diferente (Meek et al., 1996: 211).
Según Meek et al., lo interesante en este enfoque, es “cómo las poblaciones más grandes de las instituciones cambian (o mejor se adaptan para adecuarse al ambiente) en términos de un proceso secuencial en tres etapas de variación, selección y retención”. Sin embargo, el enfoque de la ecología de la población no “necesariamente implica un movimiento lineal hacia la diversidad siempre incrementada”. Mediante los procesos de variación, selección y retención, la conducta institucional puede resultar en homogeneidad del sistema o población así como en un creciente número de instituciones copiando estrategias exitosas de sus competidores, dando también lugar al isomorfismo institucional (Meek et al., 1996: 210-211).
Por consiguiente, como afirman Meek y sus colaboradores: “Desde esta perspectiva, la coordinación de la educación superior se da tanto por medio de la legislación y la regulación sino como un producto de la competencia global por recursos escasos entre subsistemas, instituciones en particular y el ambiente” (Meek et al., 1996: 210).
Van Vught postula que “cuanto más grande la uniformidad de las condiciones ambientales de las organizaciones de educación superior, cuanto más bajo el nivel de diversidad del sistema de educación superior” (Van Vught, 1996: 54).
Este autor también sostiene que “el nivel de influencia de las normas y valores académicos en una organización de educación superior está relacionada (por medio ya sea del profesionalismo académico o conducta imitadora) con el nivel de diversidad del sistema de educación superior [...]”. El isomorfismo normativo es el resultado de la profesionalización y la profesionalización lleva a la homogeneidad, porque el entrenamiento profesional produce una cierta semejanza en los antecedentes profesionales y porque la membresía de los cuerpos profesionales estimula tal semejanza. Como Meek lo interpreta, “la competencia del mercado entre instituciones en el mismo ambiente político resulta en emulación y convergencia de normas y valores académicos” (Meek, 2000: 12-13).
De acuerdo con este autor, este enfoque tiene varias ventajas. En primer término, da expresión teórica a lo que se conoce intuitivamente: que en cada institución de educación superior y sistema hay un grado de homogeneidad e integración que los hace identificables y les permite funcionar como entidades. “No puede haber un sistema sin al menos un grado de integración”. En segundo término, se concibe al sistema y a sus partes componentes en forma dinámica, siempre en interacción con el ambiente desde el cual surgen cambios. Por último, lo anterior sitúa las interacciones dentro de un conjunto particular de relaciones, es decir, aquellas que implican competencias por recursos (Meek et al., 1996: 210).

Convergencia y diferenciación: el caso de México

En México, los estudios sobre diferenciación en la educación superior tienen una larga trayectoria, en contraste con la investigación sobre convergencia que es más reciente. Sin pretender ser exhaustivo, es posible trazar a grandes rasgos la ruta seguida por estos trabajos.
Entre los primeros autores que se abocaron al análisis de los procesos de diferenciación en la educación superior (aunque sin utilizar expresamente este concepto), cabe mencionar a Urquidi y Lajous (1967), quienes pusieron de manifiesto la desigual distribución de la matrícula, la transferencia de habilidades y conocimiento del extranjero, así como la oferta diferencial de personal profesional, técnico y científico que egresaba de las universidades y tecnológicos.
En los años setenta, adoptando una perspectiva de análisis similar, Castrejón Diez (1979) examinó el fenómeno de la masificación de la educación superior y su impacto diferencial sobre las políticas e instituciones universitarias y tecnológicas de enseñanza superior, tanto a nivel estatal como regional.
Durante la década de los años ochenta, autores como Fuentes Molinar (1986), Muñoz Izquierdo (1990) y Mendoza Rojas (1981), analizaron también los procesos de diferenciación y segmentación que estaban teniendo lugar en el sistema de educación superior mexicano, derivados del surgimiento de la universidad de masas así como de las políticas de modernización de la educación superior. En un contexto de acelerados cambios científico-tecnológicos, Padua (1988), identificó un conjunto de factores que presionaban al cambio de la educación superior, enfatizando también la heterogeneidad institucional, académica, jurídica, administrativa, así como la diferenciación en el desempeño, que caracterizaba a las instituciones de educación superior del país.
En los últimos lustros, el análisis del sistema de educación superior desde la perspectiva de la diferenciación y/o diversificación se ha consolidado. Entre los autores que más han contribuido al afianzamiento de este enfoque destacan Rollin Kent (1993 y 1997) y Gil et al. (1994), quienes en diversos trabajos han examinado el proceso de cambio institucional desde una posición de relativa homogeneidad estructural (a principios de los años sesenta), a una situación de creciente diferenciación institucional, académica y presupuestal en los años noventa.
Planteamientos similares han sido sostenidos también por Muñoz y Rodríguez (2000:130), para quienes “los procesos de diferenciación y diversificación han sido unos de los medios que las instituciones encontraron para contender con las exigencias internas y externas de cambio y para continuar como las estructuras de investigación y enseñanza más importantes”.
En el caso de la educación superior tecnológica, los análisis realizados por de Ibarrola, Bracho (1994), Vargas Leyva (2003) y Didou (2002), han puesto de manifiesto la preocupación de las políticas públicas de la última década por promover la diversificación y la diferenciación interna y externa, tanto al nivel del sistema como de instituciones concretas (institutos tecnológicos federales, descentralizados, universidades tecnológicas y, más recientemente, universidades politécnicas).
En contraste con la gran cantidad de análisis basados en la perspectiva de la diferenciación y/o diversificación, los estudios sobre convergencia han sido más bien escasos. Con todo, en los últimos años algunos investigadores –principalmente economistas– se han interesado en aquélla. En este sentido, cabe mencionar el trabajo de Esquivel (1999), quien analiza la convergencia de los niveles de bienestar en diversas entidades de México, considerando el papel de la educación en la disminución de las disparidades regionales.
En la misma línea de reflexión, se puede citar el trabajo de Díaz Bautista y Díaz Domínguez (2003), quienes analizan el grado de convergencia o divergencia salarial entre las regiones de México, los Estados Unidos y Canadá, considerando variables de capital humano, tales como el porcentaje de personas que no saben leer y escribir, el porcentaje de personas con primaria, con algún año de secundaria, secundaria terminada, preparatoria y universidad. A pesar de estos esfuerzos, los trabajos en esta línea son todavía incipientes.
En resumen, puede afirmarse que, en contraste con lo que sucede en los ámbitos europeo y anglosajón, donde la discusión teórica y conceptual sobre convergencia y diferenciación tradicionalmente ha sido muy intensa, en el medio mexicano el interés se ha centrado más alrededor de la diferenciación y su medición y constatación empírica, tanto a nivel del sistema de educación superior como de políticas, estructuras institucionales, curricula y credenciales educativas.

Conclusiones

Uno de los temas más relevantes hoy en día, es el análisis de los procesos de convergencia y/o diferenciación. En Europa, la idea de convergencia ha estado presente desde el inicio del proyecto de unificación de ese Continente durante la década de 1950, mientras que en otras regiones (como Norteamérica), o países (como los Estados Unidos o Inglaterra) la búsqueda de la diferencia ha constituido una característica nacional.
Derivado de esta problemática, en las últimas décadas se ha planteado el tema de la convergencia y/o diferenciación de los sistemas educativos, particularmente de los sistemas de educación superior. El supuesto básico es que, en un contexto caracterizado por fenómenos como la creciente globalización económica, la revolución científico-tecnológica, la explosión de nuevas tecnologías de la información y la comunicación, la liberalización de los mercados, el acotamiento de la acción del Estado y, por contraste, una participación más extendida de los organismos supranacionales como el BM y la OCDE, todo ello estaría dando las condiciones para una mayor convergencia de políticas, sistemas, instituciones y curricula de educación superior. Por lo tanto, mientras la convergencia contribuiría significativamente a la homogeneización y estandarización de la enseñanza superior a nivel internacional, al reducir las diferencias entre países, la divergencia o diferenciación conservaría las particularidades de la educación superior de cada país o región.
Hablar de convergencia y divergencia o diferenciación, necesariamente implica comparar tendencias de cambio entre dos o más naciones o sociedades en relación con sus sistemas escolares. Pese a que cada una de estas tendencia tiene la virtud de alentar y estimular la competencia y propiciar innovaciones institucionales, organizacionales y curriculares, cada uno de estos enfoques plantea problemas cuando se trata de aplicarlo a situaciones concretas. En efecto, para comenzar, en la realidad las cosas no son tan sencillas, encontrándose incluso simultáneamente convergencia y diferenciación, según el nivel de análisis de que trate (es decir, al nivel de las políticas, del sistema de educación superior, de instituciones concretas, de curriculum, etcétera).
En segundo lugar, problema importante surge cuando se intenta establecer definiciones significativas de convergencia y divergencia. Desde cierta posición, la convergencia se produciría cuando las políticas o reformas llevadas a cabo en ciertos países irían en la misma dirección, pero esto no es necesariamente cierto, ya que la unidireccionalidad o uniformidad de las medidas no asegura los mismos resultados, en los mismos tiempo, para todo sistema o tipo de institución.
En tercer término, el estudio de las convergencias y divergencias en las estructuras y prácticas reales en el curso del tiempo, enfrenta considerables problemas metodológicos, especialmente en lo que se refiere a la comparabilidad de las definiciones adoptadas y a su medición cuantitativa.
Una cuarta limitación de estos enfoques, es la falta de operacionalización de algunos de sus conceptos clave. Por ejemplo, en la mayoría de los estudios sobre diversidad ésta no ha sido medida ni se han definido los criterios acerca del grado en el cual es deseable un incremento o un decremento de la diversidad.
Otro aspecto crítico o desacuerdo entre los partidarios de estas teorías, se refiere al hecho de si la acción del gobierno inhibe la diversidad. Mientras algunos autores sostienen que las normas académicas y los valores restringen la diversidad, otros argumentan que la intervención del gobierno puede ser necesaria para incrementarla. Algo similar sucede con la pregunta de en qué medida convergencia o diferenciación facilitan o inhiben el acercamiento de la educación superior al mercado.
Finalmente, en el trabajo se puso de manifiesto cómo, en el caso de México, la mayor parte de los estudios ha girado en torno a la constatación empírica de la diversidad, más que de la convergencia. No obstante, el surgimiento de un nuevo contexto común caracterizado por la globalización, la revolución tecnológica, etcétera, está obligando a los estudiosos a plantearse cada vez más el análisis de convergencia con mayor amplitud y profundidad.

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OPCIONES DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EDUARDO SÁNCHEZ MARTÍNEZ

El presente texto sirvió de base para la conferencia del autor en el Seminario Internacional “La Educación Superior en Debate”, organizada por la Organización de Estados Iberoamericanos, el IESALC-UNESCO y el Consejo Nacional de Educación y Cultura de Paraguay, Asunción, 21 y 22 de noviembre de 2003.
Correo-e: [email protected]
· Universidad Nacional de Córdoba, Argentina.

Introducción

Entre las variados desafíos que plantea la educación superior en nuestros días, el del financiamiento ocupa sin duda un lugar sobresaliente. Aunque las agendas de políticas públicas cambian según los países y según los momentos históricos –y hoy cambian con velocidad creciente, a menudo poniendo y sacando temas con independencia de su pertinencia y de que hayan o no encontrado una respuesta–, en el campo de la educación superior el financiamiento aparece, infaltable, como una cuestión siempre presente, como un tema de todas las agendas. Y ello se debe, entre otras razones, a la crónica escasez de fondos para un área en la que se observa una demanda en ascenso y a la vez unos costos crecientes, a la imposibilidad de pensar seriamente en llevar adelante nuevos emprendimientos y plantear objetivos de desarrollo y mejoramiento si no se dispone de los medios imprescindibles, y a la consecuente necesidad de contar con más recursos para todo ello.
Si el financiamiento de la educación superior, y en particular de las universidades públicas, es un problema en todo el mundo, en los países periféricos es un problema ciertamente crítico, que plantea un conjunto amplio de dilemas y de opciones entre las cuales se debe en algún momento decidir, lo sepamos o no.
Mi propósito en estas líneas es analizar brevemente algunas de esas opciones, situándome en la perspectiva de los que tienen que tomar decisiones al respecto, de los que tienen que elegir entre alternativas sin desentenderse de los datos de la realidad, que muchas veces son de hierro, y que suelen distar por lo tanto de las alternativas que idealmente nos gustaría que existieran. Analizaré sucintamente tres opciones relevantes:
Primera opción: ¿se debe invertir más en educación superior o el acento se debe poner en los otros niveles educativos o en otras áreas y prioridades sociales?

Segunda opción: ¿debe privilegiarse la inversión pública o se debe más bien dejar la inversión en educación superior en manos del sector privado?
Tercera opción: ¿los recursos deben asignarse en función de criterios históricos, de tipo inercial y negociado, o deben vincularse en cambio al desempeño de las instituciones?

¿Por qué invertir más en educación superior?

En términos generales, la inversión en educación superior en los países latinoamericanos es baja o muy baja si la comparamos con la de países más avanzados. Ocupamos en efecto un lugar que está bastante por debajo de las naciones medianamente desarrolladas, es algo así como la mitad de lo que en promedio destinan a las universidades los países de la OCDE, y apenas una cuarta parte de lo que gastan en ese sector las sociedades más avanzadas. Aunque las realidades varían y hay que ser cauto con las comparaciones, los datos muestran que, más allá de los discursos, no estamos considerando que la educación superior sea realmente una prioridad importante.
Desde una visión sectorial, es fácil argumentar que se deben asignar más fondos a la educación superior, o por el contrario, que no se justifica asignarle más recursos, según cual sea el sector desde el cual se mire. Pero desde una visión de conjunto, como la que deben tener quienes deciden, ¿se debe invertir más en educación superior?, ¿es realmente una prioridad frente a otras prioridades y demandas de la sociedad, acaso más urgentes o más justificadas desde el punto de vista de la equidad o incluso desde la perspectiva de impulsar en lo inmediato procesos de reactivación y crecimiento económico?
El interrogante no tiene una respuesta simple ni fácil y de hecho constituye uno de los dilemas más complejos que en todas partes deben enfrentar los responsables de las decisiones macro políticas. En busca de una respuesta analizaré cuatro razones. Dos de ellas, por así decir clásicas, han argumentado tradicionalmente a favor de una baja prioridad, aunque hoy están siendo fuertemente cuestionadas. Y dos, más actuales, aportan argumentos sólidos a favor de una mayor prioridad para la educación superior. Observando el debate en la actualidad, podríamos decir que en el fondo las cuatro razones terminan por potenciarse para hacer ver la necesidad de tener una mirada estratégica de largo plazo, que exige prestar mayor atención al financiamiento de la educación superior.

Los argumentos tradicionales y su cuestionamiento

Hay dos argumentos que tradicionalmente se han conjugado para justificar una baja prioridad para la educación superior a la hora de asignarle recursos: uno deriva del análisis económico y otro tiene que ver con una legítima preocupación por la equidad.
Una de las vertientes del análisis económico de la educación ha puesto mucho el acento en las llamadas “tasas de retorno” de la inversión en el campo educativo, es decir, en el cálculo de la rentabilidad económica a largo plazo, tanto individual como social, de la inversión en educación. Comparando los recursos que una persona destina en el presente a educarse con los ingresos económicos diferenciales que puede obtener en el futuro según el nivel educativo que haya alcanzado, se obtiene una aproximación al retorno que produce su inversión. Y lo mismo puede hacerse a nivel agregado, estimando el rendimiento diferencial que la inversión pública logra según se destine a la educación de nivel primario, a la educación secundaria o a la educación superior.
Hasta hace un tiempo, el resultado de esos análisis mostraba, de modo bastante consistente, que la inversión en educación básica ofrecía, en general, tasas de retorno más elevadas que la inversión en educación secundaria. Y que éstas eran por su parte superiores a las que se observaban en la educación superior (véanse, entre otros, Psacharopoulos & Woodhall, 1986; Psacharopoulos, 1994). En consecuencia, según este razonamiento y sus resultados, era más conveniente invertir en educación básica que en educación superior y de hecho ésta es aún una de las recomendaciones de algunos economistas para quienes deben tomar decisiones en esta materia.
Los argumentos relacionados con la equidad son de otro orden pero parecieran arribar a conclusiones similares. En este caso el razonamiento parte de dos datos que no se pueden desconocer. Por un lado, se dice, la educación universitaria de carácter público es sostenida por todos, ricos y pobres, a través de los impuestos que cada ciudadano debe pagar y que luego el Estado destina en parte al sostenimiento de la educación superior. Pero, por otro lado, está también la evidencia de que no todos los sectores sociales se benefician en igual medida con la educación universitaria. De hecho, son los estratos superiores de la sociedad los que más probabilidades tienen de tener acceso y de avanzar en los estudios de ese nivel. Quienes provienen de los estratos desfavorecidos tienen muchas menos oportunidades de acceder al nivel superior y los que llegan tienen menos probabilidades de concluirlos y de obtener luego una buena inserción en la estructura ocupacional. Por lo tanto, se concluye, no parece lógico que el Estado destine más fondos públicos para financiar un servicio que será predominantemente aprovechado por quienes tienen más recursos. La prioridad, desde el punto de vista de la equidad, pareciera en consecuencia que debe apuntar a la educación básica y no a la educación superior.
Los dos argumentos –el del rendimiento y el de la equidad– están siendo hoy objeto de un creciente cuestionamiento. En cuanto al primero, si dejamos de lado que hoy los datos de diversas economías ya no se ajustan a las conclusiones que tradicionalmente señalaba el análisis de las tasas de retorno mencionado antes, está el hecho de que sólo se trata, en el mejor de los casos, de una visión parcial, reduccionista, aun desde la perspectiva económica, insuficiente por lo tanto como fundamento único de decisiones que debieran tener en cuenta la enorme complejidad de la problemática y de los impactos sociales del desarrollo de la educación superior. Es interesante en este sentido el análisis de un grupo de trabajo conformado por trece reconocidos especialistas, al que la UNESCO y el Banco Mundial –que ha orientado mucho sus políticas de préstamos en este tipo de conclusiones– le encargaran el examen de los riesgos y promesas de la educación superior en los países en desarrollo (Task Force, 2000). Según la opinión de estos expertos, los argumentos económicos tradicionales se basan en una comprensión cuando menos limitada de la contribución de la educación superior al desarrollo de la sociedad, considerando que la gente educada sólo es valiosa por sus mayores ganancias y los mayores impuestos que pueden aportar al Estado. Además, estiman que los rendimientos o retornos sociales de la inversión en educación superior son sustanciales y exceden los retornos privados por un margen más amplio que el que se suponía. Conclusión esta que concuerda con la de otros especialistas, que señalan que la tasa social de retorno de la educación superior es frecuentemente subestimada por carencia de mediciones de las externalidades positivas que ella aporta más allá de la formación de grado (Birdsall, 1996). Además, los retornos privados de la educación superior están creciendo, y si en la estimación se pudieran incluir las externalidades, las tasas sociales de retorno serían seguramente más altas que las tasas privadas (Psacharopoulos & Patrinos, 2002).
En cuanto al argumento de la equidad, en mi opinión no puede desecharse fácilmente en países donde quienes más se benefician con la educación universitaria son los sectores de mayores ingresos7. Pero, además de que no se deben dejar de lado otras externalidades positivas del desarrollo de la educación superior, no es un argumento que deba llevar necesariamente a reducir su prioridad. Debiera conducir, más bien, a desarrollar políticas que, haciéndose cargo del posible efecto negativo que una mayor inversión en este nivel de la enseñanza puede tener en la equidad, apunten a poner en marcha sistemas de financiamiento que promuevan la incorporación del aporte de esos sectores y fortalezcan así la igualdad de oportunidades. Por otra parte, me parece que el argumento de que la inversión en educación superior tiene finalmente un carácter inequitativo, pierde mucho de su peso y termina por desvanecerse en las sociedades donde el acceso a este nivel de la enseñanza tiende a universalizarse. Porque si todos, o casi todos, cualquiera sea el estrato social al que pertenezcan, pueden seguir estudios superiores, el fundamento principal de la argumentación desaparece.
Estos cuestionamientos a argumentos que hasta ayer se creían sólidos son acompañados en nuestros días por el surgimiento de nuevas realidades económicas a las que se debe atender y por el redescubrimiento o revalorización de “lo público” como un ámbito que debe protegerse especialmente por su importancia para la vida en sociedad.

Los argumentos actuales

Entre esas nuevas realidades económicas hay, para sociedades como las nuestras, una que sobresale, a la que suele llamarse “cambio del paradigma productivo”. Ese cambio tiene profundas implicaciones para definir el papel que le cabe hoy y le cabrá mañana a la educación superior en el desarrollo de la sociedad, y en consecuencia, para determinar la prioridad que corresponde asignarle si se tiene una mirada estratégica y de largo plazo.
Es ampliamente sabido que mientras en la economía tradicional los típicos factores de la producción eran la tierra, el trabajo y el capital, en las economías avanzadas de nuestros días no es el capital físico sino el conocimiento y sus aplicaciones a los procesos productivos la principal fuente de riqueza y desarrollo de la sociedad. Ello produce, como es obvio, cambios importantes en los modos de producción, basados cada vez más en un formidable desarrollo de la tecnología. Y aunque para la mayoría de nuestros países ello no es aún, a pesar de lo que a veces se dice, una realidad al alcance de la mano, no parece que tengan muchas otras alternativas que tratar de lograrlo, ellos también, si quieren tener oportunidades de competir e insertarse activamente en la economía global para poder desarrollarse y mejorar el nivel de vida de su gente. Un desarrollo económico con equidad, basado en la incorporación del progreso técnico en los procesos productivos, es precisamente el horizonte entrevisto a la vez que la principal recomendación para los países latinoamericanos que surge de unos influyentes estudios de la CEPAL de hace algunos años (CEPAL, 1990 y 1992; CEPAL/UNESCO, 1992).
Un desarrollo productivo basado en la incorporación de tecnología requiere, obviamente, de capacidad para generar conocimiento, por lo menos en algunas áreas, y también para saber aprovechar el conocimiento generado por otros. Se ha señalado, en este sentido, que una opción importante es decidir si se debe formar a la gente para la producción de conocimientos o para el uso adecuado de los conocimientos ya disponibles, producidos en los países desarrollados (Schiefelbein & Tedesco, 1995: 21). Y ya sea para generarlo o para aplicarlo creativamente, el desarrollo del nivel superior de la enseñanza aparece como un requisito irreemplazable. Sin una educación superior suficientemente extendida y de buena calidad, difícilmente podamos contar con el capital humano que hoy se requiere para poder agregar valor a los bienes y servicios que se producen y poder así tener ocasión de competir e insertarse en la economía global, cada vez más basada en el desarrollo del conocimiento y la tecnología. Y aunque la experiencia está demostrando que esto no es para nada fácil, ni en verdad contamos con demasiadas garantías de que se pueda finalmente lograr, la alternativa a esa opción, si hemos de ser realistas, no parece ser otra, al menos por ahora y teniendo en cuenta las reglas de juego del orden mundial en el que estamos insertos, que un mayor aislamiento y marginación.
Por lo tanto, aun desde el estricto punto de vista económico, la perspectiva que se centra en juzgar la importancia de la educación superior a partir de los retornos privados o sociales en términos de ganancia económica que la misma sea capaz generar, parece a todas luces una perspectiva demasiado acotada y estrecha, que es necesario superar. Y por las razones apuntadas, desde una visión económica más amplia y estratégica parece haber sobrados elementos para fundamentar la creciente importancia de la educación superior, aun cuando, como diremos luego, su simple expansión no tiene virtudes mágicas para superar todos los problemas y en el corto plazo puede aún hacerlos más complejos y conflictivos.
Sin embargo, el análisis de la importancia de la educación superior, de la prioridad efectiva que quepa darle desde el punto de vista de la sociedad, y en consecuencia, de las inversiones que justifique asignarle, debe ir más allá de los argumentos económicos, que son sin duda importantes pero no los únicos a tener en cuenta. En este sentido, y tal vez como reacción a la excesiva confianza en las regulaciones del mercado que algunos propician, se advierte hoy en este campo una saludable revalorización de “lo público”, entendido como una dimensión del interés de la sociedad en esta problemática claramente distinguible del interés individual y privado.
El mismo informe de los expertos convocados por el Banco Mundial y la UNESCO, a que hiciera referencia más arriba, dedica un interesante capítulo a la relación entre educación superior e interés público. Y aunque no aporta en realidad argumentos nuevos, es interesante el énfasis que pone en ese tipo de razones, en estos tiempos bastante olvidado cuando no deliberadamente subestimado.
Uno de los aspectos del interés público en la educación superior tiene que ver con su potencialidad para contribuir al desarrollo de una sociedad civil más abierta y meritocrática. Los valores en los que se suele asentar la educación de nivel superior, sobre todo aquella de carácter universitario que haya sido capaz de desarrollar un auténtico ethos académico, con su énfasis en la significación del mérito como criterio básico para la asignación y logro de posiciones, de la libertad intelectual como condición para la indagación de lo desconocido y para la comunicación de las ideas y opiniones, y del pluralismo como expresión de la diversidad y de un estilo democrático de convivencia social, tienen una importancia que no se puede desconocer para la conformación de la sociedad abierta y democrática. Sin que esto signifique afirmar, por supuesto, que en las universidades sólo se cultivan los altos valores del espíritu, porque en la realidad también se observan actitudes y comportamientos individuales e institucionales a veces menos estimables. Y siempre, claro está, que ellas logren que se les reconozca, legítimamente, la autoridad moral que se requiere para que esos valores tengan alguna incidencia y puedan enriquecer la vida en sociedad.
Tampoco se puede desconocer ni se debe subestimar el papel que la educación superior suele jugar para promover la movilidad social ascendente. Es frecuente mencionar a la Argentina, en este sentido, como un caso notable de cómo, sobre todo en el pasado, las nuevas generaciones han podido mejorar su posición social con respecto a la de sus padres a través de la educación. Y hay evidencia empírica suficiente, en esta y otras sociedades, que permite comprobar la significación de la educación, y en particular de la educación superior, en este sentido. Lo cual no implica, nuevamente aquí, que promover la educación superior permita suprimir automáticamente las vetas de inequidad presentes en la sociedad, que pueden verse ciertamente agravadas sin políticas públicas de educación superior deliberadamente diseñadas para atenuar tales desigualdades.
Por supuesto, otras razones relacionadas con el interés público para promover el desarrollo de la educación superior. Ese interés colectivo, en efecto, difícilmente puede ser atendido, y de hecho no suele serlo, cuando la educación superior sólo queda en manos del interés privado. Sin desconocer el papel complementario que la iniciativa privada puede jugar, es un hecho que tanto el desarrollo de conocimientos que derivan de la investigación básica como la enseñanza de disciplinas que no tienen un rédito económico a la vista, sólo son por lo general posibles cuando hay recursos públicos destinados a promoverlos. Si no los hubiera, quedarían en muchos casos sin cubrir ni desarrollarse adecuadamente dimensiones que son fundamentales, no sólo para enriquecer la vida en sociedad, sino incluso para sostener en el largo plazo el crecimiento económico.
En fin, se dice con razón que una sociedad democrática requiere ámbitos adecuadamente resguardados y protegidos, como el de las universidades, donde sea posible la discusión libre e independiente de las ideas sin ningún tipo de temor por las consecuencias a que ello pudiere dar lugar, que es en el fondo el verdadero fundamento de una autonomía institucional bien entendida. Es la sociedad como conjunto la que tiene un interés primordial en sostener este tipo de bienes públicos, más allá de los intereses particulares que puedan legítimamente existir.
Aun cuando este tipo de razones sean reconocidas como importantes a la hora de fijar prioridades y asignar recursos, lo que no es siempre frecuente, tienen la gran desventaja de que difícilmente pueden ser medidas. Y aun cuando pudieran serlo, los resultados e impactos positivos, o las consecuencias e implicaciones negativas cuando se las menosprecia, sólo se ven en el largo plazo y de un modo bastante difuso, sin que sea muchas veces posible identificar responsabilidades. De aquí la importancia de promover una mayor conciencia pública acerca de este tipo de razones y de su significación para la sociedad, aunque no sean dimensiones que se presten fácilmente a los procesos de medición o que se puedan comparar sin dificultades con los costos que implica sostenerlas.

¿Quién debe invertir en educación superior?

Si estamos convencidos, por estas u otras razones, de que la educación superior es una prioridad, y queremos que ese convencimiento se traduzca en algo más que un discurso retórico, hay que saber que ello está inevitablemente asociado a una mayor inversión en ese nivel de la enseñanza. Y esto nos lleva a una segunda opción relevante: esa mayor inversión que se requiere para financiar la educación superior, ¿debe ser fundamentalmente una inversión pública, asegurada por las arcas del Tesoro, o debe ser el resultado del aporte de los sectores privados?
Hay quienes sostienen que esa mayor inversión debe provenir fundamentalmente del Estado, en cumplimiento de su función indelegable de sostener la educación, y en particular la educación superior, dada su relevancia, hoy más que nunca indiscutible, para el desarrollo de la sociedad. Para otros, en cambio, los mayores recursos necesarios deben provenir centralmente de los beneficiarios directos de la educación superior, que en general tienen medios para hacerlo y deben contribuir a pagar el beneficio que reciben (Doberti, 1999). Son, como extremos, las posiciones de quienes piensan solamente en el Estado como fuente única de recursos, fundamentalmente de origen tributario, y de quienes creen que los mayores recursos requeridos por la educación superior se deben financiar con el aporte que podrían hacer sus beneficiarios directos, fundamentalmente vía cuotas o aranceles.
No parece necesario insistir, después de lo dicho en estas páginas, sobre el papel que debe asignarse hoy al argumento del interés público en la definición de las políticas de financiamiento de la educación superior. Está también claro que el solo aporte de los beneficiarios directos, y más en general del sector privado, aun reconociendo las razones y fundamentos que pueden justificarlo desde el punto de vista social y económico, difícilmente podrá sustituir el papel del Estado en áreas clave de la actividad universitaria que no suelen resultar rentables. Es bueno tener presente, en este sentido, que todos los países que han logrado una expansión importante de la educación superior y un amplio desarrollo de sus universidades, lo han hecho, sobre todo en sus primeras etapas, con un fuerte apoyo del Tesoro público (Johnstone, 1986). Y está igualmente claro que en una sociedad que avanza hacia la universalización de la educación superior, que en todo el mundo tiene costos unitarios crecientes, lo que se requiere no es sólo alguna inversión adicional de carácter marginal, sino una gran movilización de recursos proveniente de fuentes diversas que la hagan posible (OCDE, 1998; Gertel, 1999). En suma, no es realista pensar que el mayor financiamiento que se requiere pueda provenir sólo del Estado ni sólo del aporte privado.
En la distinción que suelen hacer los economistas entre “bienes públicos” y “bienes privados”, muchos consideran que la educación superior es claramente un bien público, porque están a la vista los beneficios sociales que se derivan de su promoción y desarrollo. Sin embargo, el concepto de “bien público”, en sentido estricto, es más acotado que el que implícitamente se le da en las discusiones políticas que suelen rodear el tema del financiamiento universitario. En efecto, de acuerdo a la teoría de los bienes públicos, dos son las condiciones que un bien debe reunir para ser considerado público: por un lado, su racionamiento o limitación no es viable, toda vez que no puede impedirse su disfrute a quienes no pagan por él; y por otro, su racionamiento o limitación no es deseable, ya que no cuesta nada que otro u otros disfruten de sus ventajas. Si esto es así, difícilmente pueda sostenerse que la educación superior, y especialmente la educación universitaria, es un bien público “puro”, lo cual no es contradictorio con la idea expuesta antes de que la educación superior debe importar al interés público. Y la consecuencia es importante, porque si se tratara de un bien público en sentido estricto, su financiamiento sólo podría estar a cargo del Estado.
Otros dicen, por el contrario, que es típicamente un “bien privado”, porque con ella se benefician claramente quienes la reciben, y en consecuencia, deben pagarla, sea por la vía de cuotas o aranceles, sea a través de una imposición tributaria específica, como impuestos a los graduados u otras modalidades posibles. Pero si bien es cierto que quienes cursan la educación superior obtienen un beneficio claramente mensurable (y otros no mensurables), es también claro que hay beneficios públicos indudables, hoy más que nunca evidentes, que justifican su financiamiento por parte del Estado.
En mi opinión, a la educación superior cabe asignarle la categoría de “bien mixto”, porque es un bien que genera indudables beneficios públicos pero también que genera ventajas privadas indiscutibles. Ello justificaría que quienes obtienen un provecho individual por el hecho de haberla recibido, y tienen medios suficientes, contribuyan a su sostenimiento, sobre todo si una parte de esa contribución es luego utilizada, a través de un eficaz sistema de becas, para que otros que no tienen suficientes medios puedan también estudiar. El carácter de bien mixto o semipúblico de la educación superior fundamenta también, en razón de los beneficios sociales que ella genera, que el Estado haga un aporte adicional al que ya hace, tan sustancial como sea posible, para contribuir a su sostenimiento y desarrollo.
En un estudio provocativo y sugerente, Claudio de Moura Castro y Daniel Levy, dos reconocidos expertos en políticas de educación superior, proponen en esta línea de pensamiento una visión algo más elaborada (Castro & Levy, 2000). Según ellos, el financiamiento público de la educación superior en la mayoría de los países latinoamericanos es, además de in equitativo (porque de hecho quienes más se benefician con una enseñanza gratuita son los sectores medios y altos), básicamente indiscriminado (ya que se subsidian por igual todas las actividades que se desarrollan en las universidades, sin advertir que no todas generan verdaderos bienes públicos). Algunas, vinculadas con funciones académicas calificadas (como la investigación básica, los programas de enseñanza relevantes para la sociedad pero que claramente no aportarán a quienes los sigan beneficios económicos importantes, y otros), se aproximan más a ese carácter y merecen por lo tanto un adecuado financiamiento público, que en muchos casos debiera ser sustancialmente más importante que el que hoy reciben. Pero hay otras actividades, vinculadas con la formación de profesionales o la capacitación de técnicos, más directamente vinculadas con el mercado de trabajo y que generarán claros beneficios individuales futuros, que no pueden considerarse como bienes públicos puros y para las que sería razonable, si se piensa en términos de equidad, requerir el aporte de los beneficiarios directos. Lo cual no implica que, aun en estas actividades, el Estado pueda desentenderse totalmente de su responsabilidad en materia de financiamiento, toda vez que ellas generan también externalidades positivas indiscutibles. Aunque se debe reconocer que la distinción entre estas actividades o funciones, clara desde un punto de vista analítico, no es fácil de hacer con fines operativos en instituciones que cumplen varias o todas al mismo tiempo, es sin embargo útil y sugerente, no sólo como base para pensar en alternativas de diversificación institucional, sino también para definir políticas estratégicas de financiamiento que se hagan cargo de los problemas de inequidad que suele plantear el subsidio público a las universidades.
Está claro, en todo caso, que lo que aquí sostengo no es que el Estado se corra y abandone su responsabilidad en este campo, que es absolutamente principal e indelegable, sino que hoy se requiere inevitablemente, si hemos de ser realistas, el aporte de otras fuentes complementarias. En realidad, las razones que aquí hemos discutido para argumentar a favor de una mayor inversión en educación superior, se refieren básicamente a una mayor inversión pública en el sector, de modo que el aporte del Estado no está aquí en discusión. Pero la magnitud de los recursos que hoy se requieren para atender a una razonable y equitativa expansión y mejoramiento de este nivel, hacen ver que si no se promueve activamente la participación de otras fuentes muy difícilmente se conseguirán los niveles de inversión requeridos.
Si se ve lo que ocurre en la experiencia comparada, entre esas otras fuentes habría que mencionar las siguientes, que son también opciones que se deberían analizar y evaluar cuidadosamente en función de cada contexto y de una estrategia de financiamiento de largo plazo:

a) Aportes de los propios beneficiarios, generalmente a través de cuotas o aranceles, concebidos como una contribución razonable y equitativa de los beneficiarios directos con efectiva capacidad de pago, fundado en razones de solidaridad, por lo cual una parte importante de los recursos que se generen por esta vía deberían destinarse a becas y otras formas de ayuda a los que, teniendo capacidad y méritos suficientes, no pueden continuar sus estudios superiores por razones económicas. Los cuotas o colegiaturas suelen ser la principal fuente de recursos para las universidades privadas y la principal fuente de recursos privados para las universidades públicas.
b) Recursos propios de las universidades, entendidos como los fondos que las instituciones de educación superior son capaces de generar mediante la venta de servicios (actividades de capacitación, contratos de investigación, patentes, transferencias de tecnología, etc.) al sector productivo y con frecuencia también al sector público. Es una alternativa sin duda interesante, que tiene aspectos positivos, pero desde el punto de vista académico su expansión tiene límites y plantea problemas que no son de fácil solución.
c) Otros aportes privados, entre los que habría que mencionar ciertas contribuciones de los sectores productivos que se benefician más o menos indirectamente con los distintos “outputs” de las universidades, lo mismo que el aporte de otras organizaciones de la sociedad civil (Mora & Nugent, 1998). Como en la mayoría de nuestros países las duras realidades económicas y las tradiciones culturales no ayudan en este sentido, es necesario que una política de financiamiento de largo plazo incluya entre sus ingredientes mecanismos de desgravación impositiva y otros incentivos fiscales que promuevan esa necesaria participación de distintas organizaciones de la sociedad en el sostenimiento de sus universidades.

Si se quiere realmente desarrollar la educación superior, debemos ser muy conscientes de que hoy se requiere una gran movilización de recursos, públicos y privados. Pero para ello, los gobiernos, los sectores productivos y la sociedad toda, deben ver acciones claras y concretas de renovación y mejoramiento de las instituciones de educación superior para que encuentren sentido a un aporte que no es fácil de ofrecer en tiempos de escasez y que podrían también destinar, en el mejor de los casos, a otras actividades socialmente más rentables.

¿Cómo lograr una inversión eficaz en educación superior?

La tercera opción que quisiera analizar aquí es la de si los recursos públicos deben asignarse en función de criterios históricos, de tipo inercial y negociado, o deben más bien atarse a criterios objetivos y vincularse al desempeño de las instituciones.
Más allá de los recursos de fuente privada que se puedan obtener, está claro que en la mayoría de los casos la fuente principal seguirá siendo el Tesoro Público. Esta previsión se funda no sólo en una opción acerca de lo deseable, en cuanto al papel que debe cumplir el Estado en esta materia, sino que es también el resultado de observar los datos empíricos de una gran mayoría de países. Ahora bien, cuando lo más importante es la inversión pública y hay escasos recursos para distribuir, la calidad de los instrumentos de asignación cobra una relevancia especial.

Entre la modalidad “tradicional” y las alternativas “modernas”

Una primera opción aquí es si seguiremos con la modalidad tradicional de asignación de los recursos públicos a la educación superior, de tipo inercial y negociado, o si apostaremos a modalidades alternativas, que asocian el financiamiento a criterios objetivos de distribución y al desempeño de las instituciones.
La modalidad tradicional es conocida. Los recursos que anualmente recibe cada universidad reproducen los del año anterior, a lo que se suma –cuando la coyuntura fiscal lo permite– un incremento cuya magnitud suele variar según el poder y la capacidad de influencia y negociación que tengan las autoridades de la institución. Este mecanismo de distribución es bastante perverso y ha sido objeto de diversas críticas, unas que tienen que ver con el carácter in equitativo de la distribución resultante, y otras que se relacionan con su desvinculación de objetivos que tiendan a hacer más eficiente la posterior administración de los recursos asignados.
Por un lado, la falta de transparencia y la total ausencia de criterios objetivos de asignación, tienen como resultado distribuciones con toda frecuencia inequitativas. Ello es consecuencia de que los incrementos que se logran cada año dependen en gran parte de las relaciones de poder y los intereses corporativos. Cuando se observan los presupuestos de las universidades conformados de este modo a lo largo de los años, y se los confronta con cualquier parámetro objetivo, se advierten fuertes desigualdades que son el resultado de inequidades que se han ido acumulando.
Por otro lado, el mecanismo de asignación que comentamos no contribuye en absoluto a mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Al no haber ninguna relación entre asignación y administración de los recursos, no hay incentivos para una buena gestión y da lo mismo administrar bien o no, ser eficiente o no serlo. Con frecuencia, además, este estilo de asignación conduce a prácticas reprobables en las instituciones, como la política de los “hechos consumados”, según la cual se incurre a menudo en gastos sin respaldo presupuestario en la seguridad de que luego se tendrá apoyo para presionar con el objetivo de que sean homologados en el presupuesto siguiente8.
Como veremos en lo que sigue, los modelos alternativos a esta modalidad de distribución de los recursos, ampliamente desarrollados y aplicados en la mayoría de los países avanzados, empezando por los que forman parte de la OCDE, buscan precisamente mejorar la eficiencia del gasto y la equidad en su distribución. Las diversas modalidades existentes, que luego analizaremos, se basan en modelos que relacionan la asignación con el desempeño y con los resultados que se logran, dando lugar a prácticas más transparentes y menos clientelares.
La opción entre estas dos formas de asignar los recursos es importante, no sólo por las razones señaladas sino también por las implicaciones que esas modalidades tienen al interior de las instituciones. En teoría, si el tema se analiza con cierta racionalidad, tomar una decisión sobre esta opción es una cuestión relativamente simple. Pero en la práctica es un asunto complejo y extremadamente conflictivo, por la magnitud de los intereses en juego y por las implicaciones políticas que tiene el tema.

Las opciones dentro de las alternativas “modernas”

Otra opción que plantea hoy el financiamiento de la educación superior, especialmente el de las universidades, es la que lleva a escoger entre distintos mecanismos dentro de lo que estamos llamando alternativas “modernas” de financiamiento. Las opciones que se tienen en este orden, y que han sido más desarrolladas y aplicadas en la experiencia comparada, son las fórmulas o modelos de asignación, los fondos para el desarrollo institucional, y como alternativas más radicales, las modalidades de asignación que se conocen como financiamiento de la demanda (Fanelli, 2000; Delfino y Gertel, 1996).

Fórmulas o modelos de asignación de recursos

El uso de fórmulas objetivas para distribuir recursos no es una novedad hoy. En muchos países se vienen utilizando desde hace largos años, con resultados más que aceptables, en términos de transparencia del proceso de asignación, de equidad en la distribución y de estímulo a un mejor desempeño institucional.
Decidir su aplicación no es sin embargo una opción fácil, porque hay ingredientes políticos y técnicos que entran en escena. Entre los primeros, debe tenerse presente que la adopción de una fórmula no es una cuestión meramente instrumental sino que requiere la definición de una política de financiamiento de largo plazo, en cuyo marco cobra sentido el desarrollo de una fórmula que responda a los objetivos de esa política. Por otra parte, en sus primeros pasos el proceso genera tensiones y conflictos importantes, debido a los intereses que se ponen en juego.
Entre los ingredientes técnicos, debe tenerse presente que la insuficiencia de información estadística fina que suele existir en nuestros países, y sobre todo la falta de confianza en ella debido entre otras razones al carácter asimétrico de la relación agente-principal, es un dato no menor a tener en cuenta porque condiciona seriamente cualquier intento. Por lo tanto, un requisito importante es priorizar la generación de flujos más intensos y confiables de información.
Mirando al futuro, sin embargo, más que problemas técnicos, lo que me parece que se requiere es una clara voluntad política y un acuerdo indispensable para aplicar una fórmula, que sin duda será imperfecta y no conformará a todos en un comienzo, que se deberá ir revisando y mejorando, pero cuyo éxito depende mucho de que haya continuidad en su aplicación. La mayor previsibilidad sobre los criterios que han de guiar las asignaciones, que es uno de los aspectos positivos asociados a las fórmulas, depende mucho de esa continuidad.
Una clave importante para el éxito de una fórmula es el grado de simplicidad con que sea concebida. Creo que ésta ha sido una de las debilidades observables en varias experiencias conocidas. Como las fórmulas permiten que se incorporen distintas variables y ponderaciones con el fin de que estimule el logro de distintos objetivos, existe la tentación de que sirvan para todo: para lograr una mayor equidad en la distribución, para impulsar la eficiencia en el uso de los recursos distribuidos, también para promover la calidad, y quizá todavía para varios objetivos más. Pero me parece que eso termina finalmente atentando contra la viabilidad de la fórmula. Observando con atención la experiencia de otros países en esta materia, pareciera que la simplicidad ayuda. Tal vez sea conveniente que la fórmula por la que se opte tenga objetivos menos ambiciosos y no pretenda servir para todo. Si contribuye, al menos inicialmente, a distribuir con más equidad y transparencia, y a inducir esfuerzos que apunten a un mejor uso de los recursos, ya es bastante. Después de todo, hay otros instrumentos, más específicos, para impulsar o promover el logro de otros objetivos también necesarios.
Otra clave para el éxito es la confianza que despierte la instancia responsable de aplicar la fórmula, que debe contribuir a su transparencia y a una razonable imparcialidad en la aplicación. En este sentido, algunos países han encomendado la aplicación de la fórmula (y otras funciones relacionadas con el financiamiento) a una agencia especializada responsable de la asignación de recursos, que se caracteriza por tener un status descentralizado, una composición plural en la que confíen los sectores clave involucrados, y un razonable grado de independencia en su capacidad de operación. Las experiencias conocidas, tanto las positivas como las negativas, muestran que, para que la garantía de imparcialidad y legitimidad exista realmente y el sistema de financiamiento sea creíble, reviste la mayor importancia el trabajo de ingeniería institucional que se haga, diseñando con extremo cuidado la composición, las funciones y las atribuciones que ese cuerpo ha de tener. Y, desde luego, ha de tenerse siempre presente que la incorporación de esa y otras buenas prácticas, para que tengan efectividad y no aparezcan como ajenas a la cultura institucional dominante, han de surgir de un acuerdo político básico luego de pasar por el tamiz de la propia realidad.

Fondos para el desarrollo institucional

Otro mecanismo de financiamiento sobre el cual existe ya buena experiencia y del que se puede echar mano, es el de los llamados fondos para el desarrollo institucional o fondos de innovación y mejoramiento. Estos fondos, que muchas veces se han conformado con créditos externos pero que es perfectamente posible imaginarlos alimentados por fuentes nacionales, tienen carácter competitivo y operan como un mecanismo complementario y relativamente estable de financiamiento, que permite asegurar cierta independencia con respecto a las variaciones presupuestarias anuales, un punto ciertamente importante para la gestión de las Instituciones de Educación Superior.
Hay dos modalidades principales: una es la de los llamados “fondos múltiples”, constituidos para distintas finalidades (desarrollo de actividades de posgrado, mejoramiento curricular, fortalecimiento de los sistemas de información, etcétera) que apuntan al financiamiento de proyectos diseñados y presentados por las universidades, y que deben competir entre sí para obtener recursos (Marquís, 2000). La otra modalidad es la de los llamados “contratos-programa”, inspirados en la experiencia francesa, en donde los recursos del fondo se destinan a financiar proyectos de mediano plazo, menos pautados que los anteriores, que la universidad y el Estado coinciden en considerar como importantes para el desarrollo de la institución, y por lo tanto, como prioritarios para su financiamiento (Chevaillier, 1998).
Hay tres claves para el éxito de este tipo de instrumentos: la adopción de políticas claras y lineamientos estratégicos definidos tanto por parte del Estado como de las universidades, dentro de los cuales cobren sentido los proyectos; la claridad y el respeto de las reglas de juego que se establezcan, y la factibilidad de los programas que se formulen, cuyo desarrollo y cumplimiento debe quedar sujeto a la necesaria evaluación y rendición de cuentas.
Al igual que ocurre con las fórmulas de financiamiento, también en este tipo de fondos la existencia de reglas claras y la total transparencia de las decisiones, son factores fundamentales para que el instrumento resulte creíble en la comunidad universitaria y logre por lo tanto la necesaria legitimidad, de lo cual depende su efectividad y en definitiva su misma existencia.

La opción de financiar la demanda

Queda finalmente por ver otra opción, más radical que las anteriores, ya que cambia la óptica con la cual hemos dirigido tradicionalmente el financiamiento de las instituciones educativas y en particular de las universidades. En esta opción, en lugar transferir los recursos directamente a las instituciones, por cualquiera de las vías que hemos analizado anteriormente, se los transfiere a quienes demandan educación superior, los estudiantes y sus familias, para que ellos, con esos recursos, puedan costear su educación eligiendo la institución que mejor se acomoda a sus intereses.
En su versión más ortodoxa, este sistema de financiamiento opera a través de vouchers, que el estudiante recibe y entrega a la institución de su elección, la que a su vez puede con ellos solicitar de la correspondiente Administración el giro de los recursos que corresponda en función de la cantidad de vouchers presentados. Se supone, en teoría, que las instituciones competirán entre sí para atraer la mayor cantidad de alumnos, para lo cual deberán mejorar su eficiencia y la calidad de su enseñanza. Sin embargo, en la práctica las experiencias que ha habido no siempre confirman este supuesto y con toda frecuencia se agudizan los problemas de equidad en el acceso y prosecución de los estudios.
Pero no es ésta la única forma de financiar la demanda. La opción que analizamos también es objeto de aplicación cuando se aplican programas de ayuda económica a los estudiantes, sea a través de becas o de créditos estudiantiles, en particular cuando las universidades tienen establecido algún tipo de cuota o colegiatura, que los alumnos cubren con esa ayuda. Los programas de becas, bien concebidos, son especialmente eficaces para atender los problemas de equidad, tan frecuentes en nuestras sociedades. Pero también pueden ayudar a responder a los desafíos de una mayor calidad, en la medida que las becas, para ser mantenidas, tengan exigencias relacionadas con el nivel de calificaciones y el ritmo de estudios. Los créditos, en cambio, si bien en teoría son interesantes porque permiten a mediano y largo plazo recuperar costos mediante una inversión que en definitiva termina siendo privada, tienen algunos malos antecedentes por la gran complejidad de su administración y, sobre todo, por la gran dificultad que generalmente hay con su devolución, en parte por las dificultades económicas y de empleo de los graduados y en parte por la escasa conciencia y responsabilidad fiscal que suele haber en relación al cumplimiento de las obligaciones asumidas.

Conclusión

La cuestión de las opciones de financiamiento, en suma, es particularmente importante, no sólo como tema de interés académico, sino como expresión de los problemas y disyuntivas que deben enfrentar quienes tienen a su cargo la adopción de decisiones en la arena de las políticas públicas. En la realidad, muchas de estas opciones son de hierro y decidir sobre ellas tienen con frecuencia costos políticos que no siempre se está en condiciones de asumir. Ello suele conducir a postergar indefinidamente decisiones que tarde o temprano se han de tomar, si realmente se quiere avanzar transformando las condiciones en que se desarrolla el accionar de las universidades.
Es también una cuestión particularmente importante, porque el financiamiento es cruelmente determinante de lo que se puede o no se puede hacer en educación superior. Y no sólo por el volumen de recursos de que se disponga, siempre insuficiente, sino también por la calidad de los instrumentos de asignación por los cuales se opte. En particular en momentos de crisis presupuestarias severas, la cuestión de cómo vamos a distribuir los escasos recursos públicos disponibles, y qué incidencia tiene luego ello en la gestión de los fondos por parte de las instituciones de educación superior, es una tema que asume la máxima relevancia y merece por ello la debida atención.

Referencias

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MODELOS DE FINANCIACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN AMÉRICA LATINA: EL CASO DE ARGENTINA, MÉXICO Y BRASIL
Susana Fernández Alfaro
Sara Fernández López
Departamento de Economía Financiera y Contabilidad Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Universidad de Compostela, España
Correo e: efs sc.es

Introducción

La segunda mitad del siglo XX es considerada como la etapa de mayor crecimiento de los sistemas nacionales de educación superior (SNES) de América Latina. Dentro de esta trayectoria se distinguen dos periodos claramente diferenciados: desde 1950 a 1990, cuando tiene lugar la expansión de los SNES, y de 1990 en adelante, cuando la crisis económica se agudiza, llegando a cuestionar la prioridad de la financiación de la educación superior frente a otros niveles educativos. La primera etapa (1950-1990) se caracteriza, fundamentalmente, por cuatro rasgos (Brunner, 1995):

1. Crecimiento de la demanda y diversificación institucional. La matrícula creció desde 270,000 estudiantes, en 1950, a 7.3 millones, en 1990 y la tasa de escolarización de un 1.9% a un 16.8% (Coraggio, 2002). Consecuentemente, el crecimiento en el número de instituciones también fue espectacular; de las aproximadamente 75 universidades, en su mayoría de carácter público, que existían en 1950, se pasó en 1990 a una cifra cuatro veces superior.
2. Creciente participación del sector privado. El promedio de matrícula en el sector privado aumentó del 15%, en 1970, al 38%, en 1995.
3. Ampliación y diversificación del cuerpo docente. La expansión del cuerpo docente surge como producto de programas de desarrollo nacional de recursos humanos, constituyendo una respuesta a la expansión de la matrícula, muchas veces sin las correspondientes credenciales. Entre 1950 y 1990, los docentes de educación superior pasaron de aproximadamente 25,000 a más de 600,000, perteneciendo más del 50% al sector público9.
4. Aumento de graduados y posgraduados. En 1950, las universidades graduaban en torno a 25.000 estudiantes, la mayoría en estudios de Derecho, Educación y Medicina, mientras que el total regional de titulados no superaba los 600,000. En 1990, el sistema latinoamericano de educación superior graduaba anualmente a 700,000 estudiantes. Dichos graduados se concentran básicamente en las áreas de Educación, Comercio y Administración, seguidas de Ciencias de la Salud y, por último, de Ingeniería y Tecnología.
5. La oferta de posgrados supera los 8,000 programas, predominando las maestrías (51% del total). Por su parte, la matrícula asciende a 180,000 estudiantes, de los cuales el 75% pertenece al sector público.

A partir de 1990 la situación cambia radicalmente. Los SNES de América Latina se enfrentan a grandes desafíos. El aumento de la demanda genera mayores necesidades de recursos públicos. Sin embargo, las sucesivas crisis económicas de las décadas de los ochenta y noventa provocan que el crecimiento de la matrícula no se vea acompañado de una evolución similar de los recursos, deteriorando notablemente la calidad de la educación superior.
Resultado de los procesos previamente resumidos, los SNES latinoamericanos han esarrollado una importante diferenciación institucional, dimensional y funcional. Siguiendo a Brunner (1995), los SNES se pueden agrupar en seis categorías según su tamaño y grado de complejidad (Cuadro 1). Las tres primeros grupos concentran al 90% de la matrícula regional y el 97% del gasto anual en educación superior.

Cuadro 1 Clasificación de los SNES latinoamericanos

Fuente: Elaboración propia a partir de Brunner (1995).

El objetivo del presente trabajo es analizar los modelos de financiación de las IES públicas de Argentina, México y Brasil, así como sus similitudes y diferencias con los aplicados en la mayoría de países OCDE. Se han seleccionada los “SNES de gran tamaño” porque reúnen aproximadamente un 55% de la población estudiantil regional y concentran cerca del 75% de los recursos públicos que los gobiernos latinoamericanos asignan a educación superior. Previamente a la realización de este análisis, es necesario contextualizar la situación de la educación superior en los tres países, así como introducir las principales reformas aprobadas en las últimas décadas.
Como resultado, el trabajo se estructura en cuatro apartados. En primer lugar se introduce una breve descripción de la situación y evolución de la educación superior en los tres países, aportando cifras tanto de demanda como de oferta. Este paso previo es condición necesaria para comprender las reformas institucionales, reglamentarias y financieras que se analizan en una segunda etapa. Posteriormente, el estudio se centra en los mecanismos de asignación de recursos públicos a las IES, fundamentalmente universidades públicas, aportando, adicionalmente, algunas cifras globales que cuantifican la financiación de los SNES. A partir de las similitudes y diferencias existentes en estos esquemas, se establecen, en un último epígrafe, las principales conclusiones extraídas de la investigación.

Algunas cifras de los SNES

Este apartado tiene como objetivo contextualizar brevemente la situación y evolución de la educación superior en Argentina, México y Brasil. Se trata de una etapa previa para lograr una mejor comprensión de las reformas vividas por los SNES. El análisis se centra inicialmente en la demanda, adoptando posteriormente la perspectiva de la oferta de educación superior.
Siguiendo un orden cronológico, México vivió una fuerte expansión de la matrícula en educación superior en la década de los setenta. El crecimiento se dio, fundamentalmente, en las primeras instituciones públicas estatales. Actualmente, aunque el sistema se ha ido diversificado en instituciones públicas y privadas, la educación superior continúa siendo predominantemente pública.
En Argentina, sin embargo, la expansión del sistema no surge hasta la década de los ochenta. La matrícula se concentra en instituciones públicas, y en particular en las IES universitarias (un 74% frente a un 26% de las no universitarias).
Por último, en Brasil, la evolución del SNES se produce en la década de los noventa desarrollándose, principalmente, a través del sector privado. Hasta el año 2000, el sector privado absorbía un 67% de la matrícula en educación superior (en relación al 33% del público). Puesto que la mayoría de los estudiantes compaginan estudios y trabajo, el SNES brasileño se desarrolló fuertemente en horarios nocturnos, donde sigue predominando el sector privado (un 79% de la matrícula).
En definitiva, en el Cuadro 2 se aprecia que en México y Argentina los SNES son predominantemente públicos. Por el contrario, Brasil muestra una matrícula mayoritariamente privada.

Cuadro 2 Distribución porcentual de la matrícula en educación superior en función del sector educativo

* Referencia año 1991 ** Referencia año 1996

Fuente: Elaborado a partir de datos de la IESALC (www.iesalc.unesco.org.ve).

Como consecuencia de la expansión de la matrícula, en el año 2000 la tasa de escolarización en Argentina es del 38.9%, situándose en México y Brasil en torno al 13.8% y 11.4%, respectivamente. De estas cifras se deduce que los dos últimos países se encuentran entre aquellos que aplican un modelo de élite, esto es, tienen un SNES con un modelo de acceso limitado (porcentaje de escolarización menor al 15%). ¿A qué se deben estas diferencias? Mientras Argentina posee una institución por cada 26,000 habitantes, México y Brasil poseen una institución por cada 200,000 habitantes. Estos resultados permiten afirmar que Argentina es el país más avanzado de América Latina en su proceso de masificación.
La matrícula en educación superior tiende a ubicarse, mayoritariamente, en las zonas donde se concentra un mayor volumen de la población. En Argentina, el volumen de la matrícula en titulaciones de grado (universidades nacionales) se concentra en la región central, específicamente en la Universidad de Buenos Aires (26%), en la Universidad Nacional de Córdoba (9.97%) y en la Universidad de La Plata (7.9%), esto es, el 44% de los estudiantes se encontraba matriculado en alguna de estas tres universidades en el año 2000.
En México la matrícula pública de grado se concentra en la Región Metropolitana, en el Distrito Federal, con un 25.76%, mientras que el 74.24% restante está cubierto por las demás regiones (noroeste, noreste, centro occidente, centro sur y sureste), donde la matrícula se reparte de forma proporcional. Por su parte, la matrícula en educación superior privada se divide a partes iguales entre el Distrito Federal y las áreas metropolitanas de Monterrey, Guadalajara y Puebla.
Por último, en Brasil la matrícula en las IES se concentra en un 72% en las regiones sureste y sur, las más ricas del país. Este comportamiento se agudiza en el caso de las instituciones privadas (un 81% de la matrícula se concentra en estas regiones frente a un 52% de la matrícula en instituciones públicas).
En resumen, los aspectos que caracterizan la expansión de la demanda de educación superior en los tres países se recogen en el Cuadro 3.

Cuadro 3
Características de evolución de la demanda de educación superior

* BARSKY (2000) (++) 1 institución por cada 26.000 habitantes
** BRUNNER (1995) (+-) 1 institución por cada 200.000 habitantes

El crecimiento experimentado en la matrícula estuvo acompañado de la diversificación y diferenciación de la oferta de educación superior, permitiendo, no sólo ampliar el acceso de los estudiantes, sino también su movilidad. México, Argentina y Brasil pertenecen a países con sistemas de gran tamaño y complejidad, que comprenden matrículas totales superiores a un millón de estudiantes y con más de 500 establecimientos fuertemente diferenciados según niveles, sectores, categorías y modalidades de dependencia administrativa (Brunner, 1995).
En este sentido, se puede constatar que los tres países cuentan con un sistema superior idéntico en cuanto a su estructura básica. Así, los SNES mantienen un sistema binario10 que diferencia IES universitarias y no universitarias, coexistiendo en ambas categorías la oferta del sector público y privado. No obstante, existen diferencias en la composición interna de cada una de estas categorías.
Aunque a ritmos diferentes, el sector privado ha crecido en los tres países, consecuencia del aumento de la matrícula y de las demandas de titulaciones de corta duración y de rápido acceso al mercado de trabajo. En general, las IES privadas se caracterizan por una mayor diversificación que las públicas, pudiendo ser confesionales, de élite o de absorción de demanda, entre otras. Aun cuando los sistemas privados difieren notablemente de un país a otro, se dan algunos rasgos comunes en su comportamiento (Brunner, 1995):

• Las instituciones (especialmente universidades) tienden a ubicarse en las regiones metropolitanas o más desarrolladas.
• Su tamaño tiende a ser pequeño, con un bajo número promedio de alumnos.
• Salvo escasas excepciones, las instituciones son exclusivamente docentes de grado.
• Su oferta tiende a concentrarse en áreas de conocimiento de alta demanda y reducidos costes de producción, donde los gastos en equipamiento y materiales son pequeños y existe una abundante provisión de personal docente.
• Los profesores son contratados generalmente por hora y su calificación académica es menor que la de los docentes del sector público.
• Su clientela tiende a ser segmentada. Según UNESCO/IESALC (2003), las instituciones privadas compiten por la captación de estudiantes, clasificados en dos grupos en función de su status socioeconómico: aquellos con ingresos económicos suficientes para acceder a la universidad pública y aquellos de nivel medio bajo que buscan obtener un título y su formación académica de forma rápida, sin importar la calidad de la enseñanza11.
• Su financiación proviene casi exclusivamente del cobro de matrículas. No obstante, el Banco Mundial (1995) indica que en ciertos países se han destinado recursos públicos para incentivar el desarrollo del sector privado y ampliar la matrícula a un coste público menor. Sugiere, adicionalmente, que al destinar recursos públicos a la educación superior se estimularía la mejora de la calidad de las instituciones públicas y privadas, llevándolas a competir por fondos que se distribuyen en función de proyectos.
• La mayor diversidad y flexibilidad de su oferta han estado acompañadas, en ocasiones, de un deterioro en la calidad de los programas de estudio.

En el Cuadro 4 se recogen algunos rasgos que caracterizan la diversificación institucional vivida por los SNES de los países analizados.

Cuadro 4 Características de la diversificación institucional de la educación superior

Reformas recientes de la educación superior

En las dos últimas décadas, los SNES de América Latina se enfrentaron a grandes desafíos. El aumento de la demanda de educación superior generó necesidades de mayores recursos públicos. Sin embargo, la crisis económica sufrida en la década de los ochenta provocó que el crecimiento de la matrícula no se viera acompañado de una evolución similar en los fondos, contribuyendo al deterioro de la calidad.
Dada la situación precaria de la educación superior, surgen reformas educativas encaminadas a transformar las obsoletas políticas existentes. Estas reformas (financieras, legales y sociales), aunque no de forma simultanea, se produjeron en un periodo que va desde 1970 hasta nuestros días. Su análisis pone de manifiesto la existencia de tendencias comunes; los tres países considerados han pasado por los mismos procesos. De hecho, México ha sido siempre el país pionero a la hora de introducir transformaciones, seguido de Argentina y Brasil.

El Cuadro 5 resume los principales cambios vividos por los SNES desde 1970 hasta la actualidad, reformas que serán comentadas de forma detallada a continuación.

Crecimiento de la demanda y deterioro de la calidad

En América Latina, el crecimiento de la matrícula en educación superior ha tenido un desarrollo desigual en función de las condiciones y circunstancias de cada país, produciéndose, por lo general, dos décadas más tarde que en la mayoría de los países de la OCDE. Además, este crecimiento es más sensible a las crisis económicas y a la inestabilidad política que caracterizan a la región.
En Argentina y México, donde el incremento fue absorbido, principalmente, por el sector público, las instituciones no estaban en condiciones de afrontar la nueva situación. Esto, unido a los bajos presupuestos y a que el gobierno asignaba recursos sin ningún tipo de control sobre los servicios prestados, tuvo graves consecuencias sobre la calidad de la enseñanza, problemas que se hicieron más evidentes en ambos países una década después del despegue de la demanda. En Brasil, este proceso no resulta tan obvio porque buena parte del crecimiento de la matrícula fue asumido, desde el principio, por el sector privado.

Cambios legislativos

Los países se enfrentan a graves problemas que dificultan el desarrollo adecuado de la educación superior, lo cual ha llevado a los gobiernos a establecer nuevas leyes que permitan corregir las deficiencias del sistema. Estas normas resumen la mayoría de los cambios operados en los SNES. Habitualmente, la educación superior aparece regulada:

a) Por un lado, en normas de carácter general, tales como la Constitución, donde se defiende la “responsabilidad financiera indelegable” del Estado en la prestación del servicio de educación superior. No hay que olvidar que los gobiernos de América Latina han sido bastante inestables, viéndose sometidos a numerosos golpes militares. Cuando la democracia se reestablece, la extensión de la educación a toda la población, independientemente del nivel, se considera un paso democratizador. De ahí que la mayor parte de los gobiernos recojan el carácter público de la educación, y en particular de la educación superior, en su norma básica.
b) Por otro lado, en leyes de carácter específico que afectan a la educación superior en particular. Estas normas suelen definir las reglas de creación y funcionamiento de las instituciones. En concreto, las más recientes son una respuesta al deterioro de la calidad del sistema educativo y, por tanto, incorporan aspectos relacionados con la mejora de la calidad y el establecimiento del nuevo papel del Estado como “evaluador del sistema”.

Lo habitual es que los países más estables políticamente, tales como México, sufran menos cambios normativos, ya que las reformas legales tienen mayor vigencia. Por el contrario, en Argentina y Brasil, las reformas fueron sustentadas por cambios legislativos importantes. Posiblemente, las transiciones políticas de ambos países obligaron a promulgar un buen número de leyes que adaptasen la educación superior a las nuevas circunstancias.

Precios de matrícula

Al igual que en otros países, la cuestión de la gratuidad de los servicios educativos en América Latina ha sido un tema ampliamente debatido, existiendo hasta la fecha dos posturas enfrentadas:

a) Por un lado, aquella que defiende la gratuidad basándose en argumentos como la tradición, el mayor acceso de los jóvenes con escasos recursos, o la consideración de la educación como un bien público y que, por tanto, debe ser solventado por los gobiernos.
b) Por otro lado, aquella que no justifica el subsidio a la educación superior dados los beneficios individuales obtenidos por sus estudiantes.

Dada la escasez de recursos públicos, la tendencia general se inclina a favor de la segunda postura. Los tres países han aprobado el establecimiento de precios de matrícula en las IES públicas como una vía alternativa de búsqueda de recursos financieros y combatir, de este modo, la reducción de los recursos públicos. Aún cuando estas políticas se iniciaron a finales de la década de los ochenta o principios de los noventa, no se han aplicado de forma efectiva. Por ello, a mediados de los noventa, los gobiernos insistieron de nuevo en el cobro de matrículas.
Estos movimientos prueban que los SNES latinoamericanos están viviendo un debate muy similar al de algunos países de la OCDE. En éstos, los precios de matrícula en los años sesenta se veían como un obstáculo a la democratización de la educación superior, de ahí que muchos no cobrasen tasas de matrícula o éstas fuesen reducidos (caso de Holanda, Reino Unido, Australia o Alemania, entre otros). Sin embargo, en los últimos diez años algunos de estos países han abandonado la gratuidad de los servicios universitarios, pasando a aplicar precios bastante elevados (Holanda, Reino Unido o Australia). Ahora bien, esta subida de precios ha ido acompañada de reformas importantes en los esquemas de ayuda financiera a los estudiantes. Aplicar políticas de subida indiscriminada de los precios de la educación superior en América Latina, donde las ayudas públicas a los estudiantes son prácticamente inexistentes, puede traer efectos muy negativos sobre la equidad de los SNES.
Adicionalmente, las autoridades educativas promueven la búsqueda de diversas fuentes de financiación para resolver las deficiencias presupuestarias producto de la crisis de los años ochenta, conocida como la “década perdida”.

Fomento de la calidad

En la década de los noventa, el tema de la calidad de la educación superior comienza a tener mayor peso en la agenda de los gobiernos de América Latina. Hasta ese momento, el sistema educativo había puesto énfasis en aspectos cuantitativos (crecimiento de la demanda, ampliación de la tasas de escolarización, etcétera) más que en aspectos de calidad. Las políticas en materia de calidad iniciadas por las administraciones giran, fundamentalmente, en torno a tres ejes:

a) Políticas de evaluación y acreditación. Argentina y México cuentan con un órgano responsable de la evaluación y acreditación de la educación superior: la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), que inicia sus actividades en agosto de 1996, y la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación (CONAEVA), creada en 1990. En cada uno de ellos se desarrollan programas encaminados a la mejora de la calidad del sistema superior como son el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad (FOMEC), creado en Argentina en 1993, y el Fondo para el Mejoramiento de la Educación Superior (FOMES), creado en México en 1982. En Brasil, el proceso de evaluación y acreditación fue implantado, con cierto retraso, en 1995 mediante el Sistema Nacional de Avaliação de Educação Superior (SINAES) con vigencia desde el año 2002. En este proceso participan de forma integrada el Conselho Nacional de Educação (CNE), el Ministério de Educação (MEC), el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas (INEP), encargado de las evaluaciones de grado, y Coordenação e Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior (CAPES), responsable por la evaluación de la enseñanza de posgrado.
b) Formación del profesorado. En la década de los noventa se incorporaron medidas específicas destinadas a la mejora del personal académico: el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores, desarrollado en Argentina en 1995, el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP), en México en 1990, y el programa del CAPES en Brasil, el más antiguo de los tres ya que su creación se remonta a 1951, no obstante, sus labores relacionadas con la calidad del profesorado son relativamente recientes.
c) Promoción de las actividades de investigación. En cuanto a programas destinados a promover las actividades de investigación, el CONACyT en México y el CNPq en Brasil son los más antiguos, ya que se crean en 1972 y 1951, respectivamente. En Argentina el FONCyT aparece en 1995.

A modo de conclusión se puede afirmar que la mayor parte de estas reformas han supuesto transformaciones en el modo de actuar de las IES y los gobiernos como consecuencia de la falta de recursos financieros y el deterioro de la calidad. Así, el desarrollo de la educación superior contaba inicialmente con el respaldo financiero de los gobiernos, condición que se definía en diferentes leyes, como la Constitución Federal de 1988, en Brasil, y la Ley 24521/95, en Argentina. Sin embargo, las medidas adoptadas en la década de los noventa obligan a los estados a racionalizar los recursos y a promover la generación de fuentes de financiación adicionales. Mediante los procesos de evaluación y acreditación, las administraciones pretenden realizar una distribución más equitativa de los recursos, estableciendo nuevos mecanismos para su asignación. En definitiva, al igual que en los países de la OCDE, el antiguo papel del Estado como proveedor de recursos se transforma en la década de los noventa en un Estado evaluador del sistema, que pretende realizar una mejor distribución de los escasos fondos públicos entre las IES.
Por otra parte, el Cuadro 5 muestra que México es el país pionero en la introducción de reformas, que, con cierto retraso, son aplicadas en Argentina y Brasil12. Probablemente, su mayor estabilidad política, unida al hecho de se trata de un país miembro de la OCDE, explican su anticipación en los aspectos educativos. Además, es necesario resaltar que detrás de estas medidas reformistas se encuentra la influencia fundamental de organismos multilaterales tales como la OCDE, el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo.

Financiación de los SNES

En este apartado se comienza aportando unas cifras generales que describen la cantidad de fondos, tanto públicos como privados, destinados a educación y educación superior. Para ello, se han utilizado los datos de la OCDE13 para diferentes años, dotando a la información presentada de cierta homogeneidad. Posteriormente, se analiza comparativamente los mecanismos de financiación de las universidades públicas y sus principales fuentes de ingresos.

Indicadores de financiación de los SNES latinoamericanos

El Cuadro 6 recoge el comportamiento del gasto que se destina a educación para los tres países en los años 1995 y 2000.

Cuadro 6 Gasto en educación como porcentaje del PIB (2000-1995)

(a) El subsidio a hogares se incluye en el gasto privado y los datos de 1995 hacen referencia a 1996.
(b) Los datos de 2000 hacen referencia a 1999.
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2003) y OCDE (1998)

En el año 2000, el porcentaje de PIB destinado a educación por Argentina y México es igual o superior al utilizado por la media de países OCDE (5.5%), sin embargo, Brasil se coloca por debajo de dichos valores. La comparación de estos datos con los del año 1995 muestra una evolución bien diferente para los tres países; mientras Argentina experimenta un aumento importante en su esfuerzo educativo, Brasil lo reduce drásticamente. Por su parte, en México se puede hablar de un estancamiento, algo similar a lo que sucede en los países de la OCDE, de la que forma parte.
La evolución del esfuerzo financiero destinado a educación viene determinado, fundamentalmente, por la evolución del esfuerzo público. El gasto público representa más del 80% del gasto en educación, de ahí que sus aumentos o descensos determinen los aumentos o descensos del gasto total en educación. En el Cuadro 6 se aprecia claramente este efecto.
Centrándose en la educación superior, el Cuadro 7 recoge el esfuerzo financiero de los tres países en este nivel educativo. La situación resulta ligeramente diferente a la vista en el caso de la educación en general. Los tres países realizan un esfuerzo menor al de la media de países de la OCDE. De nuevo el porcentaje de PIB destinado a educación superior sufre una evolución diferente en los tres países, evolución que viene determinada por el gasto público. En Argentina, el gasto público se incremente, consecuentemente, el gasto total también aumenta, en México ambos se estancan, y en Brasil disminuyen, de forma significativa.

Cuadro 7 Gasto en educación superior como porcentaje del PIB (2000-1995)

(a) El subsidio a hogares se incluye en el gasto privado y los datos de 1995 hacen referencia a 1996
(b) Los datos de 2000 hacen referencia a 1999.
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2003) y OCDE(1998).

A la luz de los datos anteriores, se plantea cuál es la importancia que los gobiernos otorgan a la educación y educación superior en los diferentes países (Cuadro 8).

Cuadro 8 Gasto público en educación y educación superior como porcentaje del gasto público

­ Crecimiento Reducción Estancamiento

(a) Los datos de 1995 hacen referencia a 1996
(b) Los datos de 1998 hacen referencia a 1997 y los de 2000 hacen referencia a 1999.
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2003), OCDE (2001) y OCDE (1998).

México confiere una mayor importancia a la educación y a la educación superior dentro de sus presupuestos públicos, superando también la media OCDE.
En general, tiene lugar un ligero incremento del peso que representan los gastos de educación en los presupuestos públicos, salvo en el caso de Brasil. Por el contrario, se produce una reducción o estancamiento de la proporción de gasto público destinado a educación superior. Como consecuencia, se deduce que la educación superior ha perdido prioridad en las políticas educativas públicas frente a otros niveles. Esto se refleja, en la evolución del cociente gasto público a educación superior sobre gasto público. En los tres países analizados este cociente es inferior a la media OCDE en el año 2000, lo cual demuestra la reorientación de las políticas hacia otros niveles educativos. Así lo recomiendan Neira y Portela (2003) al afirmar que la ayuda al desarrollo en materia educativa debería reorientarse, ya que, hasta finales de la década de los noventa se ha concentrado en la población urbana y en las enseñanzas superiores.
La financiación pública pretende cubrir las necesidades de las IES haciendo un mejor uso de los recursos a la hora de distribuirlos. Estos recursos están compuestos por gastos directos, que se destinan tanto a IES públicas como a IES privadas, y por gastos indirectos, canalizados a través del sector privado (becas, créditos educativos a los estudiantes y transferencias que se destinan a otras IES privadas). En el Cuadro 9 se aprecia la distribución porcentual de los recursos públicos entre los diferentes rubros mencionados.

Cuadro 9 Distribución del gasto público total en educación superior (2000)

Fuente: Elaborado a partir de OCDE (2003).

Los recursos públicos se canalizan casi en su totalidad a través de las IES (públicas y privadas) en más de un 92%, siendo Argentina el país que aporta el mayor volumen de recursos por esta vía con un 99.6%, seguido de México y Brasil con 95% y 92.7%, respectivamente. Sin embargo, los recursos públicos que se canalizan vía estudiantes representa una proporción considerablemente baja en Argentina (0.4%) frente a Brasil y México donde este porcentaje supera el 5% (7.3% y 5%). Estos subsidios se asignan a través de becas y créditos estudiantiles que ayudan a los beneficiarios de la formación superior a acceder a ella. Además, dentro de este rubro, algunas IES privadas argentinas reciben recursos para destinarlos a ayudas estudiantiles. Este porcentaje representa un 1% del total de gasto público.

Financiación de las universidades públicas

Los SNES están compuestos por instituciones de carácter público y privado. Los recursos económicos de las primeras son primordialmente de origen público, mientras que los de las segundas se originan mediante el pago por los servicios que ofrecen. El presente análisis se centra en la financiación de las IES públicas y, en concreto, en los mecanismos de asignación de los recursos públicos o “modelos de financiación en sentido estricto” (Fernández, 2001).
El Cuadro 10 muestra la participación pública y privada en la financiación de las IES públicas. No obstante, estos datos no siempre son comparables:

• Por un lado, la información de Brasil no corresponde a la OCDE, sino a Schwartzman (2002) y hace referencia, exclusivamente, a la financiación de las Instituciones Federales de Educación Superior (IFE)
• Por otro lado, los recursos privados en Argentina pueden estar sobre valorados al incluir los subsidios públicos a los hogares.

Cuadro 10 Porcentaje de financiación pública vs. privada a las IES públicas (2000)

(a) Recursos privados incluyen los subsidios públicos a hogares.
(b) No corresponde a la referencia de OCDE sino a Schwartzman (2002).
Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE (2003).

En general, las IES generan más de un 20% de los recursos propios en Argentina y México, países que admiten el cobro de matrícula. Aún así, se debe mencionar que los recursos privados provenientes del pago de matrículas representan una pequeña parte del total de recursos propios.
Por lo que respecta a los recursos públicos, la responsabilidad de su aportación es compartida por varias esferas gubernamentales: gobierno federal (Argentina), gobiernos federal y estatales (México), y gobiernos federal, estatales y municipales (Brasil) (Ver Figura 1).

Figura 1 Gobiernos que participan en la financiación de la educación superior

Como ya se puso de manifiesto en epígrafes anteriores, la carencia de recursos experimentada en las últimas dos décadas, unida a las inequidades en su distribución, han generado la necesidad de las IES de incrementar sus fondos a través de nuevas vías de financiación. Como consecuencia, las reformas adoptadas han girado en torno a dos líneas de actuación:

a) Nuevos instrumentos para asignar los recursos públicos entre las universidades. Esta alternativa pretende mitigar las desigualdades entre las universidades. Los diferentes países proponen mecanismos que facilitan la distribución equitativa de los recursos públicos, buscando la racionalización del gasto y la eficiencia. Asimismo, establecen, nuevos fondos de asignación específica canalizados a las actividades de investigación, infraestructura, mejora del profesorado, etc.
b) Diversificación de las fuentes de financiación. La segunda alternativa propone que las universidades generen recursos adicionales a los gubernamentales mediante el desarrollo de actividades orientadas al mercado (asesorías, proyectos de investigación, cursos cortos a funcionarios o empresas, cobro de matrículas, donaciones, etc.). Los recursos generados por esta vía no aparecen registrados porque no se dispone de información suficiente y cuantificable.

En los siguientes apartados se analizan detalladamente sendas propuestas.

Fondos públicos

La mejor distribución de los recursos públicos entre las instituciones y el uso adecuado de los mismos, son fundamentales para corregir las deficiencias presentes en los diferentes sistemas educativos en relación a la distribución del presupuesto público. El presupuesto histórico incremental utilizado a principios de los noventa por los países analizados carecía de evaluación y criterios objetivos de distribución, contribuyendo en gran medida al aumento de las desigualdades presupuestarias entre instituciones y restando equidad al sistema educativo. A finales de los noventa, este mecanismo de asignación incremental fue sustituido por nuevos mecanismos de financiación que introdujeron en las evaluaciones parámetros de eficiencia, eficacia y equidad.
¿ Cómo se asignan estos recursos públicos? Anterior a la década de los noventa, México, Argentina y Brasil utilizaban, de forma prácticamente exclusiva, “modelos de financiación no formales o basados en la negociación”. En éstos, los fondos que reciben las IES son negociados periódicamente entre la administración y la universidad, sin que exista una relación directa entre las actividades desempeñadas por las instituciones y los fondos recibidos. Dentro de los modelos basados en la negociación, la modalidad más extendida son los “modelos incrementalistas” que toman como base el presupuesto del año anterior y, previa negociación, establecen un incremento sobre el mismo, es decir, las asignaciones que se realizan a cada universidad se obtienen por actualización de las asignaciones históricas. Precisamente estos países aplicaban mecanismos incrementalistas.
A partir de los años noventa, los gobiernos comienzan a introducir cambios significativos en los esquemas de asignación de recursos públicos a las IES. La Figura 2 esquematiza los modelos de financiación en sentido estricto de las IES públicas, fundamentalmente del sector universitario (en el caso de Brasil, se hace referencia, exclusivamente, a las IFE).

Figura 2 Modelos de financiación de las IES públicas

Tal y como se aprecia, todos los países cuentan con una financiación básica, que cubre los gastos anuales de funcionamiento de las IES, y una financiación condicionada, destinada a promover mejoras en el sistema educativo.
La financiación “básica” se calcula, fundamentalmente, en base a modelos basados en la negociación. Se toma como punto de partida el presupuesto del año anterior y, tras la negociación, se actualiza en función de la evolución del número de alumnos o de la plantilla de profesorado (caso de México). La financiación básica representa la mayor parte de los fondos que reciben las instituciones. No obstante, su peso está disminuyendo para primar la importancia de la financiación condicionada.
La financiación “condicionada” representa, a principios del siglo XXI, en torno al 10% de los fondos públicos que reciben las instituciones. Sin embargo, estos fondos han ido incrementando su importancia a lo largo de la última década y se prevé que mantengan esta tendencia en los próximos años. El objetivo de esta financiación condicional es fomentar la calidad de la educación superior, mediante programas que mejoren la formación del profesorado, las infraestructuras o la investigación. Para ello, utilizan otros mecanismos de asignación de fondos diferentes al esquema incrementalista: financiación basada en fórmulas, que tienen en cuenta tanto inputs como outputs, y contratos programa.
En el Cuadro 11 se muestran las diferencias entre financiación básica y financiación condicionada.

Cuadro 11 Principales rasgos de la financiación pública de las IES

Es importante que las IES cuenten con los recursos necesarios para solventar las necesidades básicas y promover la mejora de la calidad. La disponibilidad de los primeros dota al sistema de una mayor seguridad financiera en la gestión administrativa. Además, los recursos condicionados tienden a ser más vulnerables a las reducciones presupuestarias.

Fondos privados

Los recursos privados de las IES públicas representan una pequeña parte de su financiación (en el año 2000, un 33.8% para Argentina14, un 20.6% para México y un 3.5% para Brasil). Estos recursos contemplan fondos generados por las propias instituciones procedentes de la venta de bienes y servicios educativos (asesorías, cursos cortos, cuotas de matrículas, donaciones, etcétera). La escasa participación de las IES en la generación de estos recursos está supeditada a la condición de gratuidad de la educación superior en los diferentes países. Así, en Argentina y México los ingresos por esta vía son considerablemente superiores a los generados por Brasil, país donde aún no existe una política de pago de matrícula tan clara.
Como ya se comentó, los recursos propios se han incentivado con el fin de compensar la disminución de los aportes públicos. Argentina y México han puesto en marcha medidas encaminadas a resolver los problemas de carácter financiero mediante la generación de estos recursos, y quizás algo más retrasado está Brasil donde la participación continúa siendo bastante insignificante en las IFES. Un aspecto importante a resaltar es que la política de contención de gastos que experimentó Brasil en la década de los noventa generó la expansión de la educación privada.
La política de los precios de matrícula ha significado un proceso difícil y complejo para los gobiernos latinoamericanos, ya que los estudiantes y la sociedad en general pusieron resistencia y se declararon en contra de su implementación a través de huelgas y manifestaciones estudiantiles.
En países como Argentina y México, esta etapa de introducción ya está superada después de las constantes luchas por concientizar a la población estudiantil y a la sociedad de la necesidad de mayores recursos para asegurar la equidad y la calidad del sistema, siendo fundamental la participación en la financiación tanto de los gobiernos como de la sociedad en general. Aunque se considera una etapa superada, aún persisten las luchas por incrementar los precios de matrícula. Brasil es uno de los países que viene promoviendo la generación de recursos propios y específicamente del cobro de matrículas a mediados de la década de los noventa y aún más fuertemente en el gobierno actual que contempla en la reforma universitaria la introducción de medidas encaminadas a disminuir el aporte estatal a las universidades obligándolas a generar recursos adicionales a los públicos. Al igual que lo ocurrido en Argentina y México, la población brasileña pone resistencia a esta medida en defensa del derecho a la gratuidad de la educación pública.
La defensa del establecimiento de tasas de matrícula se realiza bajo dos enfoques:

a) El enfoque estrictamente cuantitativo y financiero, que toma como base indicadores tales como la rentabilidad individual y social de la inversión en educación superior, el incremento de la demanda educativa, los costos unitarios por estudiante, la capacidad estatal de gasto público, los créditos educativos y el costo de su recuperación, etc.
b) El enfoque cualitativo, que se resume con la inequidad de la gratuidad, debido a que favorece a un conjunto de estudiantes de altos ingresos en detrimento de otros que no pueden cubrir los costes de su formación universitaria. Al analizar este enfoque, se parte del supuesto de que la educación superior reduce las diferencias sociales.

Por último, dentro de los recursos privados también se incluiría las donaciones. Este tipo de recursos es bastante modesto en países latinoamericanos. En algunos casos se aplica una política por parte del Estado que consiste en reducir las tasa a las herencias y otros impuestos a las personas que realizan donaciones a las IES. Los SNES de Argentina, México y Brasil cuentan con recursos provenientes de donaciones. En México y Brasil los gobiernos promueven las aportaciones voluntarias de los ex alumnos.

Conclusiones

La carencia de recursos experimentada en las últimas dos décadas, unida a las inequidades en su distribución, ha dado lugar a importantes reformas en los SNES latinoamericanos. Las reformas de carácter financiero han girado en torno a dos líneas de actuación: la búsqueda de nuevos instrumentos para asignar los recursos públicos a las IES y la diversificación de las fuentes de financiación. Esta evolución ha sido común a los tres países analizados, tal y como había sucedido ya a finales de los ochenta para la mayoría de los países de la OCDE.
En este trabajo el análisis se ha centrado en los mecanismos utilizados para la asignación de recursos públicos. De este modo, se pretende mitigar las desigualdades entre las universidades. En los tres países analizados han predominado los “modelos de financiación no formales”, en particular los modelos incrementalistas. Éstos se utilizan para asignar la práctica totalidad de los fondos públicos hasta principios de la década de los noventa. A partir de esta fecha, se combinan con otros mecanismos de financiación, aunque los esquemas incrementalistas siguen determinando el grosso (financiación básica) de los fondos públicos que reciben las instituciones argentinas, mexicanas y brasileñas.
En general, este tipo de modelos no formales, o más bien, de ausencia de modelos, presenta dos desventajas evidentes:

• No incluyen herramientas que motiven la eficiencia de las instituciones ni la mejora en la calidad de la educación.
• Los fondos percibidos vienen determinados por un proceso de negociación entre la administración y la universidad, por lo que se trata de un proceso poco objetivo y transparente.

Por todo ello, Argentina, México y Brasil, al igual que ya hicieron la mayoría de países de la OCDE hace algunas décadas, han ido abandonando este tipo de esquemas y sustituyéndolos por otros basados en sistemas formales de asignación de fondos, donde el reparto de recursos se realiza en base a fórmulas y contratos-programa. Se pretende así primar los criterios de eficiencia, eficacia y equidad. No obstante, estas herramientas todavía determinan una pequeña parte de los recursos públicos que reciben las IES (financiación condicionada, aproximadamente un 10%). Es de prever que en los próximos vayan adquiriendo mayor importancia.
Por otra parte, ante la necesidad por mayores recursos se ha impulsado la búsqueda de fuentes de fondos adicionales. Con esta medida, la universidad se hace copartícipe de la financiación de la educación superior mediante la generación de recursos propios donde los estudiantes contribuyen con el pago de sus estudios. La tendencia mundial hacia una mayor participación en los costes de la educación superior por parte de los estudiantes y/o sus familias es una realidad a la cual los países de la región no han escapado.
La postura de los diferentes países sobre la introducción de los precios de matrícula en la enseñanza superior es considerada un punto en la agenda educativa de permanente discusión, ya que unos apoyan esta nueva medida y otros la rechazan, considerándola una violación a los derechos de los ciudadanos. Sin embargo, la gran mayoría de los países de la región se han visto obligados a aplicarla, dada la rentabilidad individual de la educación superior y la escasez de recursos públicos. Así, en la década de los noventa, los gobiernos promovieron el cobro de matrículas en la enseñanza superior, pero su introducción no ha sido del todo satisfactoria, lo que denota las dificultades en su implantación.
En Latinoamérica, una estrategia de desarrollo universitario basado excesivamente en el cobro de matrículas puede resultar muy perjudicial para la equidad social, debido a que la crisis de la educación superior reviste mayor gravedad y los ajustes fiscales han sido más drásticos. Así, no se puede implantar esta medida sin un sistema de apoyo financiero a los estudiantes mediante becas, créditos y otras ayudas que permitan dotar al sistema de equidad en el acceso a la educación superior. El rápido aumento del sector de educación superior se debe fundamentalmente a los elevados niveles de subsidios y en algunos casos, al empleo garantizado por el gobierno a los estudiantes graduados, por lo que se debe continuar promoviendo el crecimiento de la demanda y motivando el ingreso mediante las ayudas financieras.

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Pies

1 En otro trabajo, este autor señala: “Desde una perspectiva empírica, la globalización es percibida por los actores de la educación superior más como un proceso externo y asociado con la competencia, la educación superior como un servicio comercializable en un mercado y con reducida libertad académica”. Cfr. Van der Wende, Marijk ,“Networked university: The impact of globalization and new technologies”, en http://www.utwente.nl/cheps/summer_school/2002/abstracs/Wende.doc/. «volver«.

3Un ejemplo de trabajos en esta línea para el caso de México véase: Flores Crespo, Pedro y Ruiz de Chávez, Salvador, “Globalización, gobierno y transferencia de políticas públicas. El caso de la educación superior en México”, en Education Policy Analysis Archives, vol. 10, No. 41, octubre 4, 2002, pp. 1-32 . «volver«

4Para una extensa revisión de estos conceptos, consultese: Huisman, J., Differentiation, diversity and dependency in higher education, Utrecht, Lemma, 1995. «volver«

5De acuerdo con Powell y DiMaggio, el “isomorfismo coercitivo resulta de presiones tanto formales como informales que sobre una organización ejercen otras de las que dependen y ejercen también las expectativas culturales en la sociedad dentro de la cual funcionan las organizaciones. Estas presiones se pueden sentir como una fuerza, persuasión o invitación a coludirse”. El isomorfismo mimético resulta: “Cuando se entienden poco las tecnologías organizacionales [...], cuando las metas son ambiguas o cuando el ambiente crea incertidumbre simbólica las organizaciones pueden construirse siguiendo el modelo de otras organizaciones. Las ventajas de la conducta mimética son considerables; cuando una organización enfrenta un problema de causas ambiguas o soluciones poco claras, la búsqueda en otras organizaciones puede dar una solución viable con pocos gastos [...]”. Finalmente, el isomorfismo normativo se explica principalmente por la profesionalización, es decir, por el proceso mediante el cual los miembros de una ocupación establecen las reglas para su ejercicio y controla los mecanismos de reproducción de sus miembros, establecen las bases cognitivas y la legitimidad de su autonomía ocupacional. “Dos aspectos de la profesionalización son fuentes importantes del isomorfismo. Uno es que la educación formal y la legitimidad tienen una base cognitiva producida por los especialistas universitarios; el segundo es el crecimiento y complejidad de las redes profesionales que van más allá de una sola organización y a través de las cuales se difunden rápidamente los modelos” (Powell y DiMaggio, 2001:109-114) . «volver«

6De acuerdo con Altbach, el término “flujo académico” se “refiere a la tendencia de las instituciones menos prestigiosas que tratan de emular a las más prestigiosas: Las instituciones se copian unas a otras porque buscan la legitimidad siguiendo las normas aceptadas y porque las reglas oficiales se encargan de recompensar la práctica conservadora”. Altbatch, 2002: 49 . «volver«

7 Es interesante, en este sentido, un reciente estudio de J. Delfino y G. Panighel, en el que analizan el caso argentino teniendo en cuenta no sólo los beneficios diferenciales de la educación superior según el estrato socioeconómico al que se pertenece, sino también la carga impositiva diferencial según la posición que se ocupa en la estructura social (Delfino & Panighel, 2001) . «volver«

8 Un análisis muy incisivo y sugerente se encuentra en Brunner (1993). Véanse también Delfino & Gertel (1996), Velloso (1994), Williams (1998), Brunner (1994), entre muchos otros«volver«

9Sólo un pequeño porcentaje del total, en torno a un 10%, combina actividades de docencia de posgrado y actividades de investigación, concentrándose principalmente en Brasil, México, Argentina, Chile y Venezuela . «volver«

10México dispone de un sistema binario que diferencia a las universidades de los institutos tecnológicos, Argentina está integrado desde principios del siglo XX por dos tipos de instituciones: universidades e institutos superiores no universitarios (denominados terciarios) y Brasil distingue entre universidades y facultades o establecimientos aislados. «volver«

11Este situación se dio en El Salvador, donde el Estado tuvo que intervenir cerrando este tipo de instituciones (UNESCO IESALC, 2003) . «volver«

12 Si bien es cierto que en materia de reformas sistémicas el caso mexicano es anterior al argentino y brasileño, el país precursor es Chile, donde se aplicaron medidas como las que, posteriormente, se emprenderían en toda la región . «volver«

13 OCDE (varios años): Education at a glance. OECD indicators, Paris, OCDE . «volver«

14Los subsidios a los hogares están contemplados dentro de los recursos propios, por lo que esta cifra está sobre valorada . «volver«

Estudios e Investigaciones

Syvie Didou Aupetit
¿Fuga de Cerebros o diásporas?, inmigración y emigración de personal altamente calificado en México.

Elia Marúm Espinosa
Los programas de atraccción de trabajo altamente calificado de América del Norte y su impacto para México

Jorge Dettmer G.,
Globalización, convergencia y diferenciación de la educación superior: Una revisión teórico-conceptual
Eduardo Sánchez Martínez
Opciones de financiamiento en la educación superior.
Susana Fernández Alfaro y Sara Fernández López.
Modelos de financiación de las universidades públicas en América Latina: el caso de Argentina, México y Brasil

Reformas e Innovaciones

Marco Aurelio Navarro Leal e Iván Sánchez Rodríguez.
Lecciones de la implementación de la reforma curricular en la UAT.

Mirador

Mario Hernández Chirinos
El debate sobre la digitalización de las universidades británicas: impacto y consecuencia

Estados del Conocimiento
José Luis Ramírez Romero, Armando Alcántara Santuario y Rebeca Caballero.
La investigación educativa en México
Estela Ruiz Larraguivel
Representaciónes, imaginarios e identidad. Actores de la educación superior


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